Inlägg



Heikka Mikko, piispa

Rubrik:
Förvaltningsutskottets betänkande 2/2009 om kyrkostyrelsens framställning 9/2008 som gäller revidering av kyrkolagens och kyrkoordningens bestämmelser om kyrkans centralförvaltning

Plenum:
Torsdagen den 5 november 2009 kl. 15.00

Text:
Arvoisa puheenjohtaja. Hyvät kirkolliskokouksen jäsenet. Käsiteltävänä oleva mietintö on niin laaja, että keskityn omassa puheenvuorossani kaikkein tärkeimpiin asioihin. Lähden liikkeelle mietinnön sivulta 3, jossa esitellään kirkon keskushallinnossa noudatetut kirkon hallintoperiaatteet, joiden varaan hallintovaliokunta on mietinnön rakentanut. Kirkon keskushallinnon toimielinten välisten toimivaltasuhteiden historiassa viimeisen sadan vuoden aikana on etsitty tasapainoa episkopaalisen, synodaalisen ja konsistoriaalisen hallintoperiaatteen välillä. Episkopaalinen hallintoperiaate merkitsee hallinnossa teologisen näkökulman painottamista. Synodaalinen hallintoperiaate tarkoittaa sitä, että koko kirkkoa edustavalla yhteisellä kokouksella on keskeinen asema. Konsistoriaalinen hallintoperiaate on tarkoittanut sitä, että kirkolla on edustus pienehkössä, kirkon asioita käsittelevässä hallintoyksikössä. Nyttemmin konsistoriaalisen periaatteen ilmentymänä voidaan pitää hallinnon vähemmän tärkeiden asioiden delegoimista viranhaltijoiden päätettäväksi. Erilaiset näkemykset kirkon keskushallinnossa tarvittavista toimielimistä, sekä niiden välisistä toimivaltasuhteista perustuvat hallintovaliokunnan mielestä pitkälti siihen, miten mainittua kolmea hallintoperiaatetta on painotettu ja edelleen painotetaan.

Kirkon nykyisistä keskushallinnon toimielimistä kirkolliskokous, kirkkohallitus, piispainkokous ja Kirkon ulkoasiain neuvosto käsittelevät kukin sellaisia asiaryhmiä, joissa toimielinten väliset toimivaltakysymykset ovat nykysäännösten pohjalta melko vaikeasti tulkittavia. Tämä koskee erityisesti kirkon oppia ja uskoa koskevien asioiden valmistelua kirkolliskokouksen päätettäväksi. Hallintovaliokunnan mielestä keskushallintouudistuksen tulee selkeyttää nykyisiä toimivaltasuhteita. Selkeyttämisen tarve on ollut kirkkohallitukselle haastava tehtävä, koska kirkossa vaikuttavat edelleen kaikki edellä mainitut kolme eri suuntaan johtavaa hallintoperiaatetta. Sen lisäksi Kirkon ulkoasiain neuvoston nykyisellä asemalla on oma historiallinen taustansa. Hallintovaliokunnan mielestä kirkkohallituksen esitys toimivaltasuhteiden selkeyttämiseksi on lähtökohdaltaan oikean suuntainen. Eri toimielinten tehtävien ja toimivaltasuhteiden asettaminen ei kuitenkaan ole kaikilta osin johtanut riittävään selkeyteen. Erityisesti tämä koskee Kirkon ulkoasiain neuvoston aseman järjestämistä kirkon keskushallinnossa. Seuraavaksi mietintö keskittyykin Kirkon ulkoasiain neuvoston asemaan.

Hallintovaliokunnan mielestä kirkkohallituksen esitys kirkon ulkoasiain osaston aseman muuttamiseksi ei ole kaikilta osin johdonmukainen. Samaan asiaan on kiinnittänyt huomiota lakivaliokunta lausunnossaan hallintovaliokunnalle. Kirkkohallitus esittää Kirkon ulkoasiain neuvoston itsenäisyyden olennaista lisäämistä. Tätä merkitsee ehdotus Kirkon ulkoasiain neuvoston lakisääteisestä asemasta suoraan kirkolliskokouksen alaisuudessa sekä ehdotus Kirkon ulkoasiain neuvoston oikeudesta tehdä esityksiä ja antaa lausuntoja kirkolliskokoukselle, piispainkokoukselle ja kirkkohallitukselle. Toisaalta kirkkohallitus esittää KUNin organisaation kytkemistä aiempaa läheisemmin kirkkohallituksen organisaatioon siirtämällä nykyisin KUNin alaisuudessa toimivan ulkoasiain osaston henkilökunta kansliapäällikön alaisuuteen sekä antamalla KUNin alaisten toimikuntien jäsenten valinta kirkkohallituksen tehtäväksi. Esityskokonaisuus johtaisi siihen, että KUNin itsenäinen asema kirkon yleishallintoviranomaisena toimivan kirkkohallituksen ja kirkon uskon ja opin kysymysten hoidosta vastaavan piispainkokouksen rinnalla vahvistuisi nykyisestään. KUN vastaisi yksin kirkon ulkoasioiden hoitamisesta ekumeenisissa asioissa. Tosin piispainkokoukselle esitetään varattavaksi mahdollisuus antaa KUNille lausunto ennen kuin KUN tekee päätöksen kirkon uskoa ja oppia koskevassa asiassa. Kuitenkin esitettyjen säännösten perusteella KUNilla olisi itsenäinen toimivalta tehdä kirkolliskokoukselle esityksiä kirkon ekumeenisia suhteita koskevista asioista, esimerkiksi kirkkojen välisten sopimusten solmimisesta.

Ennen vuoden 1994 hallintouudistusta kirkon eri toimikunnat käyttivät itsenäistä toimivaltaa suoraan kirkolliskokouksen alaisuudessa, kirkkohallituksen ja piispainkokouksen rinnalla. Tästä aiheutui epäselvyyttä, kun kirkolta kaivattiin selkeitä kannanottoja toimikuntien toimialaan kuuluvissa asioissa tai kun kirkolliskokoukselle valmisteltiin toimikuntien toimialaan kuuluvia asioita. Hallintouudistuksessa lähes kaikki muut toimikunnat kuin KUN siirrettiin kirkkohallituksen toiminnallisen osaston yksiköiksi, jonka jälkeen kirkkohallituksen tehtävänä on ollut piispainkokouksen ohella antaa kirkkoa koskevia lausuntoja valtiovallalle ja esityksiä kirkolliskokoukselle. Lainsäädäntöä edellyttävä valmistelu kirkolliskokouksen päätettäväksi tehdään kirkkohallituksessa ja osin piispainkokouksessa. KUNin nykyisessä, sangen itsenäisessä asemassa on hallintovaliokunnan mielestä eräitä samankaltaisia piirteitä kuin kirkon toimikunnilla oli ennen vuoden 1994 hallintouudistusta. KUNin asema niin suhteessa piispainkokoukseen kuin kirkkohallitukseen, aiheuttaa tällä hetkellä suurimmat ja samankaltaiset periaatteelliset epäselvyydet toimivaltuuksista kirkon keskushallinnossa kuin kirkon eri toimikuntien toimivalta ennen vuotta 1994. Piispainkokous käsittelisi esityksen mukaan kirkon uskoa, oppia ja tehtävää. Kirkon uskoa, oppia ja tehtävää koskevat asiat eivät kuitenkaan hallintovaliokunnan mielestä voi jakaantua ekumeenisiin ja kotimaisiin asioihin, joista piispainkokous hoitaisi vain kotimaisia asioita. Kirkkohallituksen perusteluissa kirkkolain 21 luvun 2 §:n muuttamiseksi viitataan mm. siihen, että on perusteltua, että piispainkokouksen tehtävän määrittelyn painottaminen kirkon uskon, opin ja työn kysymyksiin näkyy pykälätekstissä aikaisempaa selvemmin. Kirkkohallituksen esitys KUNin aseman muuttamisesta itsenäisempään suuntaa ei ole sopusoinnussa piispainkokouksen aseman vahvistamisen kanssa. Lisäksi kirkkohallituksen tehtäviin kuuluu mm. kirkon kansainvälisten, yhteiskunnallisten suhteiden ja EU-asioiden hoito, joihin kuuluu usein vaikuttaminen ja kannanottaminen kirkon arvopohjaan kuuluvissa asioissa. Näiden tehtävien suhde KUNin aiempaa itsenäisempään asemaan jää epäselväksi. Kirkkohallituksessa on kirkollisen lainsäädännön erityisasiantuntemus, joka on välttämätöntä ekumeenisten asioiden säädösvalmistelussa. Tässä tehtäväkentässä KUNin itsenäinen asema on hallintovaliokunnan mielestä periaatteellisesti ongelmallinen. Hallinnon ja toimivaltasuhteiden selkeys puoltaisi KUNin aseman muuttamista vähemmän itsenäiseen suuntaan siten, että se toimisi kirkkohallituksen alaisena toimielimenä. KUNin aseman kehittäminen tähän suuntaan edellyttäisi myös kirkon ulkoasiain osaston aseman tarkastelua osana kirkkohallituksen organisaatiota. Nykyisin KUO hoitaa, valmistelee ja panee täytäntöön kirkolliskokouksen, piispainkokouksen ja kirkkohallituksen toimeksiannot ja päätökset kirkkojen välisten ja muiden ekumeenisten suhteiden hoidosta sekä ulkosuomalaistyöstä KUNin johtamana.

Keskushallinnon toimielinten tehtävien ja tehtäväjaon selkeyttämiseksi hallintovaliokunnan mielestä KUNin ja KUO:n asemaa on kehitettävä seuraavassa esitettyyn suuntaan. Hallintovaliokunta toteaa, että KUNin kokoonpano sinällään edustaa kirkon synodaalista periaatetta. KUNin jäsenet valitsee kirkolliskokous. Kun myös kirkkohallituksen täysistunto on kirkolliskokouksen valitsema, molempien toimielimien voidaan katsoa edustavan kirkon synodaalista hallintoperiaatetta. Hallintovaliokunnan mielestä KUNin aseman kehittämistarve ei kuitenkaan nouse KUNin kokoonpanosta, vaan KUNin tehtäväkentän päällekkäisyydestä piispainkokouksen ja kirkkohallituksen tehtävien kanssa. Peruslinjauksena hallintovaliokunta esittää, että KUNille ei edelleenkään anneta lakisääteistä asemaa. Sen sijaan KUNin asemaa kirkon keskushallinnossa muutetaan siten, että KUNista muodostetaan kirkon ekumeenisia asioita käsittelevä asiantuntijaelin kirkkohallituksen yhteyteen siten, kuin kirkkohallituksen ohjesäännöllä ja työjärjestyksellä tarkemmin määrätään. Sen valitsee kirkkohallitus. KUNin alaisena nykyään toimiva KUO siirretään organisatorisesti ja henkilöstöhallinnollisesti entistä selvemmin yhdeksi kirkkohallituksen osastoista. Osaston tehtävänä on valmistella ja hoitaa kirkon suhteita muihin kirkkoihin, uskontokuntiin ja kirkkojen välisiin järjestöihin. Ulkoasiain osasto tekee kirkkojen välisiä asioita koskevan valmistelun, ensisijaisesti kirkkohallitukselle taikka vaihtoehtoisesti piispainkokoukselle, niissä asioissa, jotka koskevat kirkon uskoa ja oppia, esimerkiksi kirkkojen välisiä ekumeenisia sopimuksia solmittaessa. Näin järjestetyssä muodossa KUNin ja ulkoasiain osaston toimivallasta ja tehtävistä voidaan yleistasolla säätää kirkkohallituksen ohjesäännössä ja tarkemmin työjärjestyksessä. Hallintovaliokunnan mielestä kirkkojen välisten suhteiden ekumeenisten asioiden hoitaminen on vakiintunut ulkoasiain osastolla sellaisella tavalla, että ulkoasiain osaston tehtävistä ja toimivallasta voi sen vuoksi olla tarkoituksenmukaista säätää tarkemmin kuin muiden kirkkohallituksen osastojen tehtävästä ja toimivallasta. On edelleen tarkoituksenmukaista, että arkkipiispa toimii KUNin puheenjohtajana. Kirkkohallituksen ohjesäännöllä tai työjärjestyksellä KUNin ja KUO:n tehtäviin voidaan edelleen sisällyttää monia niistä tehtävistä, joita niillä tällä hetkellä on. KUNin ja KUO:n työskentelytavoissa vakiintuneita käytäntöjä on mahdollista edelleen hyödyntää, vaikka KUNin ja KUO:n organisatorista asemaa muutetaan. KUNin ja KUO:n uusi asema ja tehtävät määräytyisivät kirkkohallituksen ohjesäännöllä ja työjärjestyksellä. Niillä tulee myös määrätä siitä, miten ekumeenisten ja muiden kirkon kansainvälisten asioiden esittely järjestettäisiin kirkkohallituksen organisaatiossa. KUNin ja KUO:n aseman tarkasteluun liittyy olennaisesti kysymys siitä, missä päätetään kirkon edustamisesta ekumeenisissa yhteyksissä. Nyt edustamisesta päättää arkkipiispa yhdessä KUNin kanssa, tai kiireellisissä asioissa, esimerkiksi ulkomaiset piispanvihkimykset, arkkipiispa yhdessä KUNin alaisen viisihenkisen jaoston kanssa. KUNin tehtäviin olisi tarkoituksenmukaista sisällyttää esityksen tekeminen kirkon edustamisesta ekumeenisissa yhteyksissä. Kirkon episkopaalista vastuuta kantavana tahona piispainkokous olisi luonteva taho päättämään kirkon edustamisesta uudelleen organisoidun KUNin esityksestä. Kuitenkin kiireellisiä tapauksia varten tulisi luoda nykyistä järjestelmää vastaava kevennetty päätöksentekomalli. KUNin erityistä asemaa kirkkohallituksen osana voitaisiin haluttaessa korostaa myös siten, että tarpeellisiksi katsottavat KUNin alaiset toimikunnat valittaisiin KUNin esityksestä kirkkohallituksessa. Seuraavaksi siirryn kirkkohallituksen ja piispainkokouksen toimivaltasuhteisiin.

Hallintovaliokunnan mielestä piispainkokouksen roolia kirkon teologisten asioiden hoitamisessa on syytä vahvistaa. Tämä koskee yleistä, kirkon opillisten asioiden käsittelyä, kannanottamista uskoa ja oppia koskeviin kysymyksiin sekä kirkkojen välisiin sopimuksiin sisältyvien teologisten asioiden ohjaamista. KUNin ja ulkoasiain osaston viranhaltijoiden tehtäväksi on tarkoituksenmukaista edelleen antaa operatiivinen toiminta näissä asioissa ja lisäksi ekumeenisia asioita koskeva valmistelu piispainkokoukselle ja kirkkohallitukselle.

Seuraavaksi kiinnitän huomiota asiaan, joka valmisteluvaliokunnan mielestä on erityisen tärkeä, nimittäin valmistelumekanismi. Miten piispainkokouksen käsiteltäväksi tulevat asiat valmistellaan. Nehän valmistellaan nykyään piispainkokouksen valmisteluvaliokunnan työn ja esittelyn pohjalta. Piispainkokouksen asioiden valmisteluun ei kuitenkaan organisoidusti sisälly kirkkohallituksen asiantuntemuksen käyttöä. Kun hallintovaliokunnan mielestä piispainkokouksen roolia kirkon uskoa ja oppia koskevissa asioissa on syytä terävöittää, hallintovaliokunta on samalla sitä mieltä, että piispainkokouksen asioiden valmistelu on syytä kytkeä nykyistä selvemmin kirkkohallituksen valmistelujärjestelmään. Piispainkokouksen päätöksentekomenettelyä tulisi myös kehittää siten, että asiat päätettäisiin esittelystä. Hyvään hallintoon kuuluu, että yhteistyötä kirkkohallituksen ja piispainkokouksen välillä tehdään jo piispainkokouksen esitysten valmisteluvaiheessa.

Seuraavaksi sivulla 8 käsitellään piispainkokouksen kokoonpanoa ja edelleen asioiden valmistelua. Piispainkokouksen kokoonpano on hallintovaliokunnan mielestä tarkoituksenmukaisuuskysymys. Harkintaan vaikuttavat paitsi piispainkokouksen tehtävien luonne, myös sen toimintaan liittyvät käytännölliset näkökohdat. Kuitenkin piispainkokouksen toiminnassa kokoonpanoa merkittävämpi seikka on piispainkokouksen päätettäväksi tulevien asioiden valmistelutapa ja kokoontumistiheys. Nykyinen valmistelu, joka perustui piispainkokouksen työjärjestyksessä määrätyn valmisteluvaliokunnan työhön, ei ole enää tarkoituksenmukainen. Nykyinen asioiden valmistelumalli on hallintovaliokunnan mielestä kankea ja hidas. Nykyaikaiseen julkiseen hallintoon kuuluu esittelystä tehtävä päätöksenteko.

Piispainkokouksen kokoonpano voidaan hallintovaliokunnan mielestä pitää ennallaan. Kenttäpiispan asema puolustusvoimien kirkollisen työn johtajana puoltaa hänen jäsenyyttään. Hallintovaliokunta esittää myös asessorien jäsenyyttä piispainkokouksessa siten, kuin nykyisin on säädetty. Tätä puoltaa se, että piispainkokouksen tehtäviin eivät kuulu pelkästään kirkon uskoa, oppia ja tehtävää koskevat asiat, vaan myös hiippakunnan hallintoa, hoitoa, sekä seurakuntien toimintaa koskevat kysymykset, joissa paikallistason asiantuntemuksella on merkitystä.

Lakivaliokunta pitää juridisesti ongelmallisena ja hyvän hallintotavan vastaisena, että arkkipiispa toimii lakisääteisesti kirkolliskokouksen, kirkkohallituksen, piispainkokouksen ja KUNin puheenjohtajana. Lakivaliokunta esittää, että kirkolliskokous valitsisi itselleen puheenjohtajat, myös arkkipiispa voisi tulla valituksi puheenjohtajaksi. Hallintovaliokunta yhtyy lakivaliokunnan kantaan.

Hallintovaliokunnan mielestä kirkkoneuvosten valinta tulee ratkaista siten, että kirkolliskokous valitsee ja vapauttaa virasta kirkkoneuvoksista vain kirkkohallituksen kansliapäällikön. Kansliapäällikön keskeinen rooli kirkkohallituksen johtavana viranhaltijana puoltaa sitä, että kirkolliskokous valitsee edelleen kansliapäällikön, muut kirkkoneuvokset voidaan valita kirkkohallituksessa, koska kirkkoneuvokset eivät enää ole kirkkohallituksen jäseniä, vaan esittelijöitä.

Kuten jo edellä olevista hallintovaliokunnan kannanotoista on ilmennyt, hallintovaliokunnan mielestä keskeisintä keskushallinnon kokonaisuudistuksessa on saattaa asioiden valmistelu koko keskushallinnossa koordinoiduksi ja hallinnollisesti kirkkohallituksen kansliapäällikön alaisuuteen. On tarkoituksenmukaista, että kirkkohallituksen laaja henkilöstö ja asiantuntemus tulevat koko keskushallinnon käyttöön. Sen lisäksi että kirkkohallituksen henkilöstöllä on erilaisia pysyväisluontoisia tehtäviä, sen asiantuntemusta voidaan käyttää myös projektiorganisaation luonteisesti eri asioiden valmistelussa kansliapäällikön koordinoimana. Hallintovaliokunnan näkemyksen mukaan tällä muutoksella voidaan myös käytännössä vähentää niitä ongelmia, joita nykyiset osittain epäselvät toimivaltasuhteet eri toimielinten välillä aiheuttavat.

Koska hallintovaliokunnan esitys poikkeaa oleellisesti kirkkohallituksen esityksestä, hallintovaliokunta esittää, että kirkolliskokous 1) jättää kirkkohallituksen esityksen raukeamaan ja 2) antaa kirkkohallitukselle tehtäväksi laatia esitys kirkon keskushallinnon uudistamiseksi tässä mietinnössä esitettyjen suuntaviivojen mukaisesti.




Tillbaka