Inlägg



Fröman Kim, ombudet

Rubrik:
Lagutskottets betänkande 4/2007 om kyrkostyrelsens framställning 2/2006 som gäller ändring av de tjänstemannarättsliga bestämmelserna i kyrkolagen, kyrkoordningen och valordningen för kyrkan

Plenum:
Onsdagen den 7 november 2007 kl. 9.00

Text:

Arvoisa puheenjohtaja, hyvät edustajakolleegat, bästa ombudskolleger. Kirkkohallituksen esityksessä ehdotetaan kirkon viranhaltijoita koskevien kirkkolain, kirkkojärjestyksen ja kirkon vaalijärjestyksen säännösten uudistamista ottaen huomioon perustuslain säännökset sekä muun virkamieslainsäädännön kehitys. Virkamieslainsäädännön ja työoikeuden kehitys on esityksessä otettu huomioon tarpeellisilta osin. Lainsäädännön kehityksen vuoksi esitettävät säännökset koskevat lähinnä asoita, joista kirkkolaissa ei tähän asti ole lainkaan säädetty tai, jotka kaipaavat muuten muutosta. Asiasta on perustevaliokunta antanut lausuntonsa. Tässä on asia pähkinänkuoressa. Mutta se pähkinä on aika iso.

Jos ensin ihan muutamalla sanalla sanoisin jotain siitä, miltä tämä asia on tuntunut, kun se on ollut käsittelyssä lakivaliokunnassa. Koska tämä asia on niin laaja, ensinnäkin, kirkkolain pykäliä on noin sata, sitten vielä kirkkojärjestyksen pykälät ja muutama pykälä kirkon vaalijärjestyksessä, niin jo tämä suuri asiamäärä on tehnyt asian vaikeaksi, jossain määrin jopa vaikeasti hallittavissa olevaksi. Sitten vielä normaalia käsittelykuviota sotki jossain määrin se, että siellä oli yksi pykälä, 6 luvun 19 §, syrjintäkieltopykälä, joka lähetekeskustelussa ja muutenkin sai osakseen poikkeuksellisen suuren huomion. Se oli periaatteellisesti tärkeä ja siihen piti satsata reilusti ruutia. Näin ollen sitten tietysti nämä muut "tavalliset pykälät" saivat osakseen selvästi vähemmän huomiota. Sieltä toki yritettiin ottaa ja otettiinkin sitten tarkempaan syyniin sellaiset asiat, jotka olivat uusia kirkon lainsäädännön kannalta, jotka olivat luonteeltaan sellaisia, että jo nimi tuntui sellaiselta, että onko tällä mitään asiaa kirkon oloissa: joku liikkeenluovutus tai joku muu tällainen. Mutta lakivaliokunta teki parhaansa siinä ajassa, joka oli käytettävissä. Lakivaliokunta on tämän asian tiimoilta kokoontunut ehkä kymmenkunta kertaa ja suurin osa näistä lakivaliokunnan kokouksista on ollut sellaisia, että on aloitettu aamuvarhain ja sitten istuttu ihan siihen saakka kunnes normaali työaika on päättynyt. Tämä teidän edessänne oleva mietintö on sitten sen työn lopputulos. Pian saamme kuulla, mikä on teidän, arvoisat edustajat, käsitys sekä tästä lainsäädäntöhankkeesta että siitä, miten lakivaliokunta on tätä lähestynyt. Kaiken kaikkiaan lakivaliokunta pitää kirkkohallituksen esitystä tarkoituksenmukaisena ja perusteltuna.

Suomen perustuslain 80 §:stä sekä perusoikeussääntelystä nouseva tarve säännellä lain tasolla viranhaltijoiden oikeuksista ja velvollisuuksista on jo sinällään riittävä peruste ja velvoite virkamiesoikeudellisten normien uudistamiselle. Sitten jokunen sana tästä oman virkamiesoikeudellisen sääntelyn tarpeesta. Perustuslain 11 §:n turvaamaan uskonnolliseen yhdistymisvapauteen sisältyy uskonnollisen yhdyskunnan tietynasteinen sisäinen autonomia. Perustuslaki turvaa myös jokaiselle, mukaan lukien kirkon viranhaltijat ja työntekijät, tietyt perusoikeudet. Ja lakivaliokunnan mielestä kirkon järjestysmuodon huomioon ottaminen viranhaltijoita ja työtekijöitä koskevassa sääntelyssä edellyttää omaa virkamiesoikeudellista lainsäädäntöä, koska kuten perustevaliokunta lausunnossaaan toteaa, muu virkamiesoikeudellinen lainsäädäntö on tunnustuksellisesti neutraalia, eikä ota kirkon erityispiirteitä huomioon. Kirkon viranhaltijoiden ja työntekijöiden asemasta ei voida säätää pelkästään viittaamalla yleisiin lakeihin, kuten työsopimuslakiin taikka valtion virkamieslakiin tai lakiin kunnallisista viranhaltijoista. Mikäli kirkon palvelussuhteiden sääntely hoidettaisiin pelkästään viittaussäännöksillä sovellettaviin lakeihin, kirkon sisäinen autonomia rajoittuisi, koska yleisen lainsäädännön kehittyessä kirkon harkintavalta säännösten sisällön suhteen olisi annettu valtion lainsäätäjille.

Lakivaliokunta pitää kirkkohallituksen esityksessä otettua linjausta omien virkamiesoikeudellisten säännösten säätämisestä perusteltuna, siitä huolimaatta, että sisarkirkkomme, ortodoksikirkko, on valinnut itselleen hiljattain tässä toisen tien. Palvelussuhteen muodosta kirkko on julkisoikeudellinen yhteisö, jonka palveluksessa on henkilöstöä sekä julkisoikeudellisessa palvelusuhteessa että yksityisoikeudellisessa työsopimussuhteessa. Perustuslain 11 ja 76 §:n suojaamaan kirkon sisäiseen autonomiaan kuuluu valta itse määrätä kirkon ja seurakuntien palvelusuhteiden laadusta. Kirkossa on vahva historiallinen perinne virkasuhteiden käyttöön. Voidaan myös katsoa, että hengellisen viran sääntelyyn soveltuu paremmin kirkon omiin säännöksiin nojautuva virkasuhde. Vaikka virkasuhteessa viranhaltija on työnantajan direktio-oikeuden piirissä, on virkasuhteissa perinteisesti korostunut työsopimussuhteita enemmän viranhaltijan riippumattomuus virkaan kuuluvien tehtävien hoidossa. Lakivaliokunta katsoo, että kirkkohallituksen esitys on siten tältä osin myös perusteltu.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on pitänyt mahdollisena, että laissa säädetään kirkon jäsenyys edellytykseksi kirkon omiin virkoihin ja tehtäviin valittaville. Lakivaliokunta pitää perusteltuna kirkkohallituksen esitystä, joka vastaa voimassa olevaa kirkkolakia, jonka mukaan kirkon jäsenyyttä edellytetään virkasuhteessa sekä jumalanpalvelukseen, kirkollisiin toimituksiin, diakoniaan tai opetukseen liittyvissä, toistaiseksi voimassa olevassa työsopimussuhteessa. Selvänä on pidettävä sitä, että kirkkoon kuulumattomallakin työntekijällä on lojaliteettivelvollisuus työnantajaansa kohtaan.

Sitten käsittelen tuota syrjintäkieltoasiaa, joka oli nyt saanut osakseen sitten merkittävän huomion lähetekeskustelussa ja myös valiokunnassa. Yhdenvertaisuuden perussäännös on perustuslain 6 §:n 1 momentissa, sen mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Perustuslain 6 §:n 2 momentissa kielletään syrjintä sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Äsken mainitut sekä muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Säännöksen mukaan syrjintää on ihmisen asettamista eri asemaan ilman hyväksyttävää perustetta. Kansalaisoikeuksia sekä poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 26 artiklan mukaan, siinäkin on nämä samat asiat otettu esille ja sovittu niistä, samoin Euroopan ihmisoikeussopimuksessa, työsyrjintädirektiivissä ja oikeastaan monessa muussakin asiakirjassa, jossa Suomi on allekirjoittajana. Työlainsäädännössä taas työelämän yleinen syrjintäkielto oli jo vuoden 1970 työsopimuslaissa ja nykyisen työsopimuslain 2 luvun 2 ja 4 §:issä todetaan, että työnantaja ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa työntekijöitä tai työnhakijoita keskenään erilaiseen asemaan näiden iän, terveydentilan, kansallisen tai etnisen alkuperän, sukupuolisen suuntautumisen, kielen tai muuhun näihin verrattavan seikan vuoksi. Syrjintäkielto ja tasapuolisuusvelvoite on otettu myös valtion virkamiehiä ja kunnallisia viranhaltijoita koskeviin lakeihin ja lisäksi syrjintä työelämässä kaiken kaikkiaan on sitten vielä kriminalisoitu, eli säädetty rangaistuksen uhka rikoslain 47 luvun 3 §:ssä.

Sitten vielä muutama sana yhdenvertaisuuslaista, joka on hiljattain, noin pari vuotta sitten tullut voimaan, laki joka koskee periaatteessa kaikkia ja siinä kielletään syrjintä sekä erityisillä etnisillä perusteilla että iän, kielen ja uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai myös sukupuolisen suuntautumisen perusteella mm. työelämässä, koulutuksessa ja jaettaessa sosiaalisia etuuksia. Lainsäädännössä voidaan kuitenkin poikkeuksellisesti todeta, ettei jotain lakia tai sen säädöstä sovelleta. Merkittävin näistä poikkeuksista lienee kirkon kannalta esimerkiksi tasa-arvolain 2 §:n säännös, jonka mukaan lakia ei sovelleta evankelis-luterilaisen kirkon, ortodoksisen kirkkokunnan, eikä muiden uskonnollisten yhdyskuntien uskonnonharjoitukseen liittyvään toimintaan.

Syrjintäkiellossa on kysymys kiellosta asettaa ihmistä eriarvoiseen asemaan ilman hyväksyttävää perustetta. Eri asemaan asettamista ei siis kielletä absoluuttisesti, mutta sille on esitettävä hyväksyttävä peruste. Myös kirkkohallituksen esitys kirkkolain 6 luvun 19 §:n syrjintäkiellon sisällöstä sisältää ilmaisun "ilman hyväksyttävää perustetta". Hyväksyttävän perusteen arvioimisen on tapahduttava tapauskohtaisesti. Olennaista on, voidaanko eri asemaan asettamista perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla. Kirkolla autonomisena uskonnollisena yhdyskuntana on tarve tulkita hyväksyttävää perustetta kirkon opin ja tunnustuksen kautta. Siten syrjintänä ei voida pitää ehdotettua säännöstä siitä, että kirkon viranhaltijalta sekä jumalanpalvelukseen, kirkollisiin toimituksiin, diakoniaan ja opetukseen liittyvässä, toistaiseksi voimassa olevassa työsopimussuhteen työntekijältä vaaditaan kirkon jäsenyyttä. Se on selvä. Syrjintänä ei voida myöskään pitää ehdotetun kirkkolain 6 luvun 25 §:n 1 ja 2 momenteissa säädettävää lojaliteettivelvollisuutta, minkä on katsottava kirkon viranhaltijoiden osalta sisältävän myös velvollisuuden sitoutua kirkon oppiin ja tunnustukseen.

Sitten muutama sana siitä varsinaisesta syrjintäpykälästä, joka on tässä ollut suurimpana yksittäisenä kysymyksenä. Hyväksyttävää perustetta tulkittaessa on tulkinnalle löydettävä objektiivisesti arvioitavissa olevat perusteet. Lakivaliokunnan mielestä ehdotettu kirkkolain 6 luvun 19 §:n sanamuoto ei ratkaise kirkon suhtautumista homoseksuaalisuuteen tai rekiteröityihin parisuhteisiin. Ratkaisu joudutaan tekemään sovellettaessa kyseistä säännöstä ja arvoitaessa nouseeeko kirkon opista ja tunnustuksesta hyväksyttävä peruste asettaa parisuhteensa rekisteröineet, samaa sukupuolta olevat henkilöt eri asemaan työntekijänä tai työhönottotilanteessa. Mikäli kirkon ottama kanta parisuhteen rekisteröinnistä tai sen vaikutuksista voidaan sitoa kirkon oppiin tai tunnustukseen ja, mitä yhtenäisempi tuo kanta on, sitä hyväksyttävämmin silloin voidaan perustella mahdollista eri asemaan asettamista. Eli jos jossitellaan, että tämä 19 § nyt hyväksytään, sen jälkeen on varmasti kirkon asia miettiä sitä, että sisältääkö se sellaisia asioita, että enemmistö kirkossa on sitä mieltä, että kirkko ei voi hyväksyä syrjintänä sitä mitä pykälä tuo mukanaan, vaan että kirkon oppi johtaa toisenlaiseen lopputulokseen. Silloin varmasti kirkon sisällä on syytä riittävän arvovaltaisella tasolla, piispat ja viime kädessä kirkolliskokous, tehdä päätös siitä, että kirkon opin takia on asia tietyllä tavalla. Ja sitten johdonmukaista kai on, jos sellainen päätös tehdään, että kirkko sitten ryhtyy sitä soveltamaan. Kun esimerkiksi jossain työhönottotilanteessa ratkaistaan asia äsken mainitun linjauksen mukaan ja henkilö, joka mielestään siinä on joutunut jonkinlaisen syrjinnän kohteeksi, haluaa lähteä hakemaan oikeutta itselleen tuomioistuimesta, niin se on sitten tuomioistuimen asia punnita nämä kaksi asiaa vastakkain, syrjintäkielto ja kirkon tuossa tilanteessa voimassa oleva kanta siinä samassa asiassa. Tuomioistuin sitten ratkaisee, onko kirkon kanta sellainen, niin kuin tässä laissa sanotaan, hyväksyttävä peruste, jolla kirkko voi ryhtyä sellaisiin toimenpiteisiin, jotka tällaisen yleisen käsityksen mukaan toteuttavat syrjinnän tunnusmerkistön. Mutta korostan, että tässä minun mielestäni tätä asiaa ei suinkaan ratkaista, vaan kirkon kanta lyödään lukkoon aivan eri menettelyssä, jossa on kysymys nimenomaan juuri, ja niin kuin ymmärrän vain, siitä onko joku tietty asia on sellainen, että se on kirkon opin vastainen.

Lakivaliokunta yhtyy perustevaliokunnan lausunnossa ottamaan kantaan siitä, että lehtoreita koskeva sääntely olisi ollut syytä ottaa kirkolliskokouksessa käsittelyyn erilliskysymyksenä. Tämä ehkä ei ollut aivan tyylikäs tapa hoitaa tätä niin kuin se on nyt hoidettu, mutta ottaen kuitenkin huomioon, että virkasuhteisia lehtoreita on enää tällä hetkellä vain muutama, yritimme selvittää onko heitä viisi vai kymmenen ja ilmeisesti noin viisi on aika lähellä totuutta. Ja jäljellä olevien lehtoreiden asema on turvattu ehdotetun lain siirtymäsäännöksellä, lakivaliokunta kuitenkin pitää kirkkohallituksen esitystä tältäkin osin hyväksyttävänä. Tämä tietää käytännössä sitä, että uusia lehtoreita ei enää voida ottaa, vaan nämä siirtymäsäännökset koskevat niitä henkilöitä, joilla on lehtorin virka. Sen jälkeen, kun he ovat poistuneet näyttämöltä, lehtoreita ei enää ole.

Lakivaliokunta pitää myös perusteltuna ehdotusta kurinpitomenettelystä luopumista. Nykyinen menettely, jossa siis tutkinta-asiamiehen ja kurinpitoasiamiehen käyttö ovat johtaneet pitkällisiin, usein yli vuoden kestävin prosesseihin, on koettu huonoksi työvälineeksi puuttua akuutteihin viranhoidon ongelmiin. Ehdotetussa kikkolain 5 luvun 3 §:ssä säädetyssä menettelyssä sekä kirkkolain 6 luvun 47 §:n 3 momentissa säädetyssä varoitusmenettelyssä korostuvat hallintolaissa säädetty viranomaisen selvitysvelvollisuus. Kirkkotyönantajalla on asiaa selvittäessään käytettävissä myös hallintolain kaikki selvittämiskeinot, vähän niin kuin tuomioistuimessa asianosaisen kuuleminen, katselmus ja suullinen todistelu. Lisäksi ehdotus sisältää tuomiokapitulille säädetyn mahdollisuuden kuulla itse todistajaa valan ja vakuutuksen nojalla.

Lisäksi perustevaliokunta että lakivaliokunta ovat kiinnittäneet huomiota siihen, että ehdotetut säännökset sisältävät monia työoikeudellisia käsitteitä, jotka kirkollisissa palvelusuhteissa tuntuvat vierailta. Tällaisia käsitteitä ovat mm. taloudelliset ja tuotannolliset syyt, vaikka varmasti jokainen meistä kuukausittain kuulee tuon käsitteen lausuttavan tiedotusvälineissä ja omalla työpaikallaan ja ties missä. Liikkeen luovutus on kirkossa myöskin aika harvinainen ilmiö, uskoisin. Ja kilpailevan toiminnan kielto on sekin varmasti harvinainen. Mutta kyseisten käsitteiden käyttöä puoltaa kuintenkin se seikka, että niillä on sekä työ- että virkamiesoikeudessa varsin vakiintuneet tulkintatavat. Ja mikäli kirkko näkisi tarvetta muuttaa käsitteistöä, silloin saatettaisiin niiden tulkinnassa joutua ongelmatilanteisiin ja esimerkiksi 6 luvun 28 §:ssä kilpailevan toiminnan kielto on nähtävä osana viranhaltijan yleistä lojaliteettivelvollisuutta. Sellainen tilanne voisi olla esimerkikse se, että kirkolla on jossain joku perheasiain neuvontatoiminta ja vaikkapa sen yksikön päällikkö sitten vapaa-aikanaan harjoittaisi samanlaista toimintaa. Se on ehkä ihan hyvä ajatuksena silloin kun nämä toiminnat eivät haittaa toisiaan, mutta jos vapaa-aikana suoritettu toiminta tulee tärkeämmäksi kuin viranhoito, on se sitten sellainen tilanne, jossa voi tulla vastaan se, että siinä voisi katsoa olevan kilpaileva toiminta ja, jos se haittaa virkaa silloin voi tulla kieltokin kysymykseen. Eli kun viranhaltijan toiminnan sallittavuutta arvioidaan, on otettava huomioon sekä työn luonne että viranhaltijan asema. Säännöksen tulkinnassa olisi otettava huomioon myös oikeutta työhön ja elinkeinovapautta koskevan perustualain 18 §:n 1 momentin säännös, jonka mukaan jokaisella on oikeus hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Kilpailevaa toimintaa koskeva rajoitus ei tarkoita, että työnantajalla olisi yksinoikeus viranhaltijansa työvoimaan. Viranhaltijan kielletyltä toiminnalta edellytetään säännöksessä lähinnä sitä, että toiminta illmeisesti vahingoittaisi kirkkotyönantajaa hyvän tavan vastaisena kilpailutekona.

Vielä muutama sana oikeudenkäytikuluista eräässä tilanteessa. Lakivaliokunta haluaa kiinnittää huomiota perustuslain 21 §:ään, jonka mukaan oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Oikeudenkäyntikulujen korvaamisvelvollisuuden sääntely on merkityksellistä yksilön oikeusturvatakeisiin kuuluvien oikeuksien tosiasiallisten käyttömahdollisuuksien ja -edellytysten kannalta. Tämä lakiehdotus siis poikkeaa hallintolain käytössä yleensä sovellettavista säännöksistä, joiden perusteella yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta. Lakivaliokunta pitää parempana, että oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta sovelletaan jatkossakin hallintolainkäyttölain 74 §:ää, joka on äsken mainitun sisältöinen.

Hyvät ystävät, tässä olivat tämän paketin tärkeimmät asiat, ennen kaikkea niitten tärkeimmät päälinjaukset esitettynä. Ja tästä on toivottavasti hyvä jatkaa keskustelua. Kiitos.


Tillbaka