Puheenvuoro



Voipio Risto, kirkkoneuvos

Otsikko:
Lakivaliokunnan mietintö 2/2009 piispainkokouksen esityksestä 1/2008, joka koskee kanttorinviran kelpoisuutta, ja kirkkohallituksen esityksestä 5/2008, joka koskee kirkkolain, kirkkojärjestyksen sekä kirkon vaalijärjestyksen virkamiesoikeudellisten säännösten muuttamista

Täysistunto:
Tiistaina 3 päivänä marraskuuta 2009 klo 13.00

Teksti:
Herra arkkipiispa. Muutamilla sanoilla täytyy ehkä kerratakin sellaista, mitä tässä on jo tullut sanotuksi, mutta ne liittyvät tekstiini muutoin. Kuten täällä on todettu, kirkon viranhaltijoita koskeva nykyinen säännöstö on keskeisiltä osiltaan omaksuttu kulloisenkin ajankohdan valtion ja kunta-alan virkamiesoikeudellisista säännöksistä. Siis se nykyinen jo. Kirkon palvelussuhteessa noudatetaan työsopimussuhteessa sellaisinaan työsopimuslain säännöksiä. Kirkkolaki sisältää yhden poikkeuksen ja se koskee kirkon jäsenyyden edellytystä tilanteissa, jotka koskevat jumalanpalvelukseen, opetukseen ja kasvatukseen liittyviä tehtäviä. Muutoin työsuhteessa noudatetaan yleistä lakia. Kirkon virkamiesoikeudellisten säännösten pohjalla olleita valtion ja kunta-alan virkamiesoikeudellisia säännöksiä on tuoreeltaan lainsäädännöllä kehitetty. Työsopimuslaki on myös äskettäin uudistettu ja yhteiskunnassamme viranhaltijoita ja työsopimussuhteisia työntekijöitä koskevia säännöksiä monin tavoin yhdenmukaistettu niin kuin Pirjo Pyhäjärvi täällä totesi. Olen usein aiemminkin todennut ja toistan vielä tässä: Kirkkohallituksen esityksen yhtenä lähtökohtana on kirkon omista tarpeista lähtien se, että kirkon viranhaltijoiden oikeusaseman, oikeuksien ja velvollisuuksien, tulee myös tulevaisuudessa olla yhdenmukainen muun julkisen sektorin viranhaltijoiden oikeusaseman kanssa siltä osin, kun kirkon erityispiirteet eivät muuta vaadi. Ja kun vaativat, on tehtävä tietenkin sen mukaisia ratkaisuja. Tämä sama koskee tietysti työsopimussuhteisia työntekijöitäkin. Kirkkohallituksen esitys on osaltaan tästä lähtökohdasta laadittu. Jos tämä oikeudenmukaisuuden lähtökohta katsotaan vääräksi niin silloin tietysti koko esitys on väärälle pohjalle rakennettu.

Täällä on viitattu entisen professorin Ilkka Saraviidan lausuntoon, joka on jaettu täällä tänään edustaja Lahdenperän puheenvuoron yhteydessä. Professori Saraviidalle esitetty kysymyssarja sekä hänen lausuntonsa keskittyvät kysymykseen, onko olemassa perustuslain vaatimana pakko kiireesti uudistaa kirkon virkamiesoikeudellisia säännöksiä. Tämän johdosta on syytä todeta ensinnäkin se seikka, että kaikkein kiireellisimmät perustuslain vaatimat muutokset tehtiin jo vuonna 1996. Samassa yhteydessä todettiin, että laajempi kokonaisuudistus on tarpeen, mutta sitä odottamatta kaikkein akuutein ongelmatilanne oli hoidettava kuntoon kokonaisuudistusta odottamatta. Tästä on nyt kolmetoista vuotta. En tiedä voiko oikein sanoa, että kiirehditty on.

Kirkkohallituksen esitykseen kirjoitetut perustelut on aikoinaan laadittu enemmänkin puolustautumiseksi mahdollista kritiikkiä vastaan siitä, että vasta nyt näin myöhään ollaan liikkeellä. Kirjoittajat eivät olleet varustautuneet puolustautumaan sellaista kritiikkimahdollisuutta vastaan, että oltaisiinkin liian hätäisiä. Tämä on hyvä tiedostaa, kun kirkkohallituksen esitystä luetaan. Kirkon virkamiesoikeudellisten säännösten uudistamisen kaikkein keskeisimpänä pontimena on nykyisen säännöstön puutteellisuus, aukollisuus, ongelmallisuus ja vanhentuneisuus. Nykyinen tilanne on sekä työnantajan että viranhaltijoiden oikeusturvan kannalta epätyydyttävä toistamatta sen enempää sitä, mitä tästä asiasta on aikaisemmin tässä sanottu. Kun säännöstöä uudistetaan, on luonnollinen lähtökohta, että uusi säännöstö pyritään tekemään niin toimivaksi kuin mahdollista ja suhteessa perustuslakiin ja sen normihierarkisiin vaatimuksiin mahdollisimman moitteettomaksi. Professori Saraviita pohtii lausunnossaan sitä, mitkä ovat kirkon autonomisen aseman rajat ja mitkä ovat ne puitteet, joissa kirkolla on omaa normivaltaa. Hän tekee sen hyvin yleisellä tasolla eikä ole lähtenyt tarkemmin pohtimaan, mitkä säännöksistä voisivat olla lakia alemman asteisessa säädöksessä ja mitkä voisivat tulla otetuiksi kirkkojärjestykseen tai kirkkolakiin tai jopa virkasääntöön. Lisäksi hän näyttää olevan siinä virheellisessä käsityksessä, että virkasääntö olisi kirkolliskokouksen antama säännös. Virkasääntöhän on kunkin seurakunnan itselleen hyväksymä ohjesääntö, jonka yhtenäisyyttä on koetettu varjella sillä, että kirkkohallitus antaa mallin ja tuomiokapituli valvoo seurakuntien virkasääntöjen tekoa alistusmenettelyn turvin. Saraviita kritisoi mielestäni paljolti eri asioita, kuin mistä tosiasiassa on edes kysymys. Tämä ilmenee muun muassa siinä, mitä vuosi sitten tältä samalta paikalla esittelypuheenvuorossani lausun ja toistan sen tässä. "On valitettavaa, että kirkkolain pykälämäärä tämän esityksen toteutuessa edelleen nykyisestä paisuisi. Osittain se johtuu perustuslain säädöstasolle asettamista edellytyksistä, mutta osittain lakiin on esitetty otettavaksi sellaisiakin säännöksiä, jotka sinänsä säädöshierarkisesti voisivat olla kirkkojärjestyksessäkin. On kuitenkin pidetty voimakkaasti silmällä sitä, että virkamiesoikeudelliset säännökset olisivat lain käyttäjän, seurakuntatason soveltajan mahdollisimman helposti löydettävissä ja luettavissa. Nyt käsillä olevan esityksen neljä vuotta kestäneen valmisteluajan kuluessa näkemykset siitä, mitkä asiat on välttämättä säädettävä lain tasolla ja mitkä voisivat olla kirkkojärjestyksen säännösten varassa, on jonkin verran muuttunut. Johonkin mittaan, niin sanoin siis viime vuonna, tähän ongelmaan voitaneen vielä palata kirkkolain kodifioinnin yhteydessä." Näin tätä asiaa esiteltiin vuosi sitten.

Kirkkohallituksen esityksen ensimmäinen lähtökohta ei ole ollut se, miten voidaan maksimoida kirkkojärjestykseen otettavien säännösten määrä, vaan lain soveltajien ja lain piirissä olevien viranhaltijoiden oikeusturvan palveleminen. On myös hyvä muistaa, että kirkkolain kodifiointityön yhteydessä tehtiin perusteellinen selvitys siitä, mitkä nykyisen kirkkolain ja kirkkojärjestyksen säännökset kuuluvat millekin säädöstasolle. Kuten arvoisat edustajat ovat huomanneet, lakivaliokunnalla on ollut käytettävissään kodifiointitoimikunnan mietintö, ja sen pohjalta, niin kuin Pirjo Pyhäjärvi täällä sanoi, lakivaliokunnan mietinnössä on esitetty runsaasti muutosehdotuksia. Kirkkohallituksen esityksessä ja aiemmin esitystä pohtineen työryhmän valmistelussa ei ole pidetty eduskunnan lainsäädäntövaltaa uhkana kirkolle, vaan on ensisijaisesti pidetty silmällä sitä, miten aikaan saataisiin soveltajien kannalta mahdollisimman selkeä, toimiva ja helppolukuinen pykäläkokonaisuus. Kun kirkkolakiin on ollut joka tapauksessa otettava keskeiset viranhaltijoiden oikeudellista asemaa ja oikeusturvaa koskevat säännökset, on tietoisesti pidetty valmistelussa viisaana ottaa asiayhteyden vuoksi lain puolelle sellaisiakin säännöksiä, jotka säädöshierarkisesti siis voisivat olla kirkkojärjestyksessäkin. Eduskunnan pitäminen kirkon kannalta uhkana tuntuu kovin ylimitoitetulta, kun kuitenkin kirkolla on yksinomainen oikeus ehdottaa kirkkolakia ja eduskunnan on kirkolliskokouksen esitys sellaisenaan hyväksyttävä, jollei se päädy koko esitystä hylkäämään.

Vielä muutamia näkökohtia entisen professorin Ilkka Saraviidan lausunnosta. Hän viittaa perustuslakivaliokunnan mietintöön 20/2003, jossa valiokunta on ottanut kantaa silloin eduskunnan käsittelyssä olleen kirkkolain muutoksen lainsäädäntöjärjestykseen eli siihen, voidaanko silloin käsillä ollut kirkkolain muutos käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä vai tarvitaanko jostain syystä perustuslain säätämisjärjestys. Kirkkolain muutosesitys koski tuolloin hiippakuntahallintouudistusta, jolla oli tarkoitus vahvistaa hiippakuntien taloudellista ja toiminnallista asemaa. Esitykseen sisältyi teknisesti terminologisen muutoksen vuoksi myös säännös, jossa todettiin, että kirkkohallituksen ja tuomiokapitulin virkoihin ottamisesta ja viranhaltijoiden oikeudellisesta asemasta ja velvollisuuksista määrätään kirkolliskokouksen hyväksymässä virkasäännössä. Siis säilytettiin silloinen tilanne. Eikä tuon lakiehdotuksen pääasiana lainkaan ollut viranhaltijoiden aseman järjestely, vaan hiippakunnallisen päätöksenteon uudistaminen. Eduskunnan perustuslakivaliokunta katsoi, että ehdotukseen sisältynyt kirkkolain 6 luvun 15 pykälä ei aiheuta kirkkolain muutoksen käsittelemistä perustuslain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunta ei tietenkään tutkinut tässä yhteydessä, mitä määräyksiä silloin sisältyi kirkon keskushallinnon viranhaltijoiden virkasääntöön eikä siis ottanut kantaa siihen, oliko virkasäännössä mahdollisesti lain tasolle siirrettäviä määräyksiä vai ei. Valiokunta otti kantaa vain siis siihen, voiko virkasäännössä lainkohdassa mainituista asioista määrätä ja tietysti siis edellytyksellä, että perustuslaki ei edellytä lain tasoa. Saraviita ei näytä huomanneen sitä, että tässä yhteydessä oli kysymys kirkolliskokouksen hyväksyttävästä muutamaa sataa viranhaltijaa koskevasta virkasäännöstä, siis kirkolliskokouksen, joka myös hyväksyy kirkkojärjestyksen. Perustuslakivaliokunta ei ottanut mitään kantaa seurakuntien virkasääntöihin, jotka koskevat liki 8000 viranhaltijaa. Seurakuntien virkasäännöt, kuten äsken sanoin, ovat kirkkovaltuustojen hyväksymiä, paikallisia ohjesääntöjä. Kirkkohallitus valmistellessaan todella ehdotti sitä, että virkasääntöjen merkitys pienenee. Sillä oli tarkoitus lisätä oikeusturvaa, ettei asioita säädetä kussakin seurakunnassa erikseen, vaan kootaan asiat kirkkojärjestykseen, jonka siis kirkolliskokous hyväksyy. Perustuslakivaliokunnan tiedossa oli myös, kun se tätä lausuntoa antoi, että kirkkohallituksessa oli käynnissä virkamieslainsäädännöllinen uudistus. Itse oletan, että valiokunta ei halunnut ottaa tätä sivuasiaa kovin painokkaasti esille, koska se tiesi, että muutos oli työn alla. Mutta se kirjasi tärkeät periaatteet siihen mietintöönsä.

Saraviita viittaa myös perustuslakivaliokunnan mietintöön 28/2006. Sen perusteella hän esittää johtopäätöksen, että kun voimassa oleva järjestelmä yksityiskohtineen on erityisesti perustuslakivaliokunnan tuoreen lausunnon 28/2006 välityksin todettu moitteettomaksi, ellei peräti suositeltavaksi uskonnonvapauden ja kirkon sisäisen autonomian kannalta, ei voida sanoa, että tällainen muutostarve, siis evankelis-luterilaisen kirkon virkamiesoikeudellisten säännösten uudistus, olisi välttämätön tai kiireellinen. Saraviidan johtopäätöstä arvioidessa on hyvin tärkeätä huomata, mistä perustuslakivaliokunnan lausunnossa 28/2006 oli oikeastaan kysymys. Siinä käsiteltiin ortodoksisen kirkon uutta lakia ja erityisesti sitä, voidaanko ortodoksisessa kirkossa antaa lain ohella omin päätöksin lakia alemman asteinen kirkkojärjestys. Tuolloinhan tilanne oli se, että ortodoksista kirkkoa koskevat lakia alemman asteiset säännökset annettiin valtioneuvoston asetuksella. Ortodoksisella kirkollahan ei ole myöskään samaa lainsäädäntöaloitemonopolia kirkkolakinsa osalta kuin meillä. Tässä asetelmassa perustuslakivaliokunta kirjoittaa Saraviidan muistiossaan siteeraamaan tekstin, jossa sanotaan, että vastaavanlainen säätely on toteutettu ev.lut. kirkossa. Järjestely - siis jako kirkkolakiin ja kirkkojärjestykseen - palautuu perustuslain 11 pykälässä turvattuun uskonnonvapauteen, johon sisältyy uskonnollisen yhdyskunnan tietynasteinen sisäinen autonomia ja oikeus määrätä omista asioistaan, kuten uskonnollisten johtajien, opettajien ja pappien valinnasta. Perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan ehdotettu sääntely - siis jako kirkkolakiin ja kirkkojärjestykseen - edistää uskonnonvapauden ja kirkon sisäisen autonomian toteutumista ortodoksisessa kirkossa. Toimivallan jako lainsäätäjän ja kirkolliskokouksen välillä - siis että lain säätää eduskunta ja kirkkojärjestyksen antaa kirkolliskokous - ei ole perustuslain kannalta ongelmallinen. Tämä lausunto siis liittyy kysymykseen voiko ortodoksisessa kirkossa olla jako kirkkolakiin ja kirkkojärjestykseen. Perustuslakivaliokunta siis vain lausuu, että ortodokseillakin, joiden osalta kirkkolain säätäminen on kokonaan eduskunnan päätettävissä toisin kuin ev.lut. kirkossa, voi olla kirkkolain ohella kirkkojärjestys, jonka sen omat elimet antavat. Mutta ei perustuslakivaliokunta ole ottanut muuta kantaa kuin, että esitetty jako ortodoksien osalta oli tuolloin moitteeton. Eihän tässä nyt meillä käsiteltävässä asiassa tässä suhteessa ole mitään ongelma-asettelua. Kirkkohallituksen esitykseen ja nyt käsillä olevaan lakivaliokunnan mietintöönhän sisältyy esitys useiden virkamiesoikeudellisten säännösten antamisesta kirkkojärjestyksellä.


Paluu