Puheenvuoro



Lahdenperä Pekka, edustaja

Otsikko:
Lakivaliokunnan mietintö 2/2009 piispainkokouksen esityksestä 1/2008, joka koskee kanttorinviran kelpoisuutta, ja kirkkohallituksen esityksestä 5/2008, joka koskee kirkkolain, kirkkojärjestyksen sekä kirkon vaalijärjestyksen virkamiesoikeudellisten säännösten muuttamista

Täysistunto:
Tiistaina 3 päivänä marraskuuta 2009 klo 13.00

Teksti:
Herra arkkipiispa, hyvät edustajat. Varasin tämän puheenvuoron heti toisena sen vuoksi, että olen lakivaliokunnassa yhdessä Leif Nummelan kanssa jättänyt eriävän mielipiteen valiokunnan mietintöön. Kiitän lakivaliokunnan puheenjohtajaa hyvästä ja analyyttisestä esittelystä, toivottavasti omani olisi yhtä tasokas, pelkään kuitenkin, että tässä juridiikkaa joudutaan vielä vääntämään. Silloin kuin juridisia argumentteja esitellään, niin on vaikea välttyä vaikeaselkoisuudelta ja yksinkertaistaminen on tietyllä tavalla hankalaa, mutta yritän kertoa teille ne pääperusteet, mihin tämä eriävä mielipide perustuu. Siinähän me esitämme, että tämä virkapaketti, lakiesitys jätettäisiin raukeamaan.

Ensimmäisenä kohtana kiinnitän huomiota toiseen näistä keskeisistä lakiesityksen periaatteista, joihin myös lakivaliokunnan puheenjohtaja juuri esityksessään viittasi. Lakivaliokunta kirkkohallituksen perusteluihin yhtyen toteaa, että viranhaltijan oikeuksia ja velvollisuuksia koskevien säännösten säädöstaso ei vuosien 1995 ja 2000 perustuslakiuudistuksen jälkeen enää vastaa perustuslain vaatimuksia. Valiokunta toteaa perustuslain 80 §:ään viitaten, että säädöstaso olisi viipymättä saatettava perustuslain mukaiseksi. Mielestämme valiokunnan väite ja johtopäätökset ovat virheelliset tässä suhteessa. Sen jälkeen kun olimme jättäneet eriävän mielipiteemme olemme hankkineet uuden asiantuntijalausunnon virkapaketista. Sen on pyynnöstä antanut Lapin yliopiston julkisoikeuden emeritusprofessori Ilkka Saraviita. Lausunto on annettu nimenomaan käytettäväksi tässä kirkolliskokouksessa. Lausuntoa on lähdetty pyytämään sen vuoksi, että emme olleeet vakuuttuneita mietinnön perusteluiden siitä osasta, jossa annetaan ymmärtää, että kirkon palvelussuhdesäännöstö olisi uudistetun perustuslain vastainen ja sen vuoksi säännöstä tulisi mitä pikimmin uusia. Tässä yhteydessä todettakoon, että Saraviita on Suomen johtavia valtiosääntöoikeuden asiantuntijoita ja on perehtynyt kirkon lainsäädäntökysymyksiin perustuslain näkökulmasta. Hän on kuulunut Lapin yliopiston julkisoikeuden professuuria hoitaessaan eduskunnan perustuslakivaliokunnan vakituiseen asiantuntijakaartiin. Lausunnossaan otsikolla Kirkon itsehallinnollisen lainsäädäntövallan alasta Saraviita vastaa kolmeen hänelle kysymykseen: 1) Pitääkö kirkon virkasuhteiden perusteista säätää kattavammin kirkkolaissa, kun otetaan huomioon voimassa olevan kirkkolain 6 luvun ja kirkkojärjestyksen virkasuhteita koskeva sääntely? 2) Jos asiasta tulee säätää kattavammin lain tasolla, voidaanko nykytilaa luonnehtia "ilmeiseksi lainsäädännölliseksi puutteeksi"? 3) Kuinka välttämättömänä ja kiireellisenä näkisitte mahdollisen uudistustarpeen?

Saraviidalla on ollut käytettävissään kirkkohallituksen esitys, Kirkkolaki 2010 -mietintö sekä kodifiointitoimikunnan mietintö. Saraviidan perusteltu lausunto on neljäsivuinen ja menen suoraan hänen vastauksiinsa sivulla 4 johtopäätöksiä osassa. Ne kuuluvat seuraavasti: 1) Perustuslakivaliokunnan lausunnoista on pääteltävissä, että evankelis-luterilaiselle kirkolle säädetty laajahko delegoitu lainsäädäntövalta oli jo alkujaan hallitusmuodon kaudella perustuslain mukainen. Uudella perustuslailla ei tarkoitettu muutosta tähän asian tilaan. Perusteluna sille, että kirkon henkilökunnan oikeuksista ja velvollisuuksista voidaan säätää perustuslain 80 §:n delegointisäännöstön estämättä tavallisessa lailla, eli tässä tapauksessa kirkkolailla, on toisaalta kirkkolain delegointeja rajoittavat laintasoiset säännökset, toisaalta kirkon uskonnollisena yhdyskuntana sisäinen autonomia. Nykyiset sääntelyt niiltäkin osin kuin ne kirkkolakia alemmilla tasoilla ulottuvat ihmisten oikeuksien ja velvollisuuksien perusteisiin, ovat edellä mainitulla perusteella valtiosääntöoikeudellisesti ongelmattomia. Tämä oli vastaus kysymykseen 1.

Toiseksi edellä 1 kohdassa sanotusta seuraa, ettei kirkkoon voida kohdistaa perustuslain 80 §:n säännökseen viitaten vaatimuksia siitä, että kirkkolain delegointisäännöksiä tai voimassa olevia niihin perustuvia säännöksiä olisi muutettava. Kolmanneksi, kirkkolakiin ei voida soveltaa analogisesti perustuslakivaliokunnan tulkintaa kunnallisista viranhaltijoista (perustuslakivaliokunnan lausunto 3/2000), sillä kirkkolakijärjestelmän arvioinnissa olennainen seikka on uskonnollinen yhdistymisvapaus liittymäkohtanaan perusoikeus uskonnonvapaudesta ja siihen liittyvä uskonnollisen yhdyskunnan sisäinen autonomia. Neljänneksi, koska kirkolla on yksinomainen toimivalta tehdä kirkkolakia tarkoittavia hallituksen esityksenä eduskunnalle annettavia muutosehdotuksia (perustuslakivaliokunnan lausunto 20/19993 aloitemonopoli) ja, kun voimassa oleva järjestelmä yksityiskohtineen on erityisesti perustuslakivaliokunnan tuoreen lausunnon 28/2006 välityksin todettu moitteettomaksi, ellei peräti suositeltavaksi uskonnonvapauden ja kirkon sisäisen autonomian kannalta, ei voida sanoa, että tällainen muutostarve olisi välttämätön tai kiireellinen. Tässä oli vastaukset kysymyksiin 2 ja 3.

Vastausten ydinkohdat ovat siis seuraavat. Kohdasta 1: Nykyiset sääntelyt niiltäkin osin kuin kirkkolakia alemmilla tasoilla ulottuvat viranhaltijoitten oikeuksien ja velvollisuuksien perusteisiin ovat valtiosääntöoikeudellisesti ongelmattomia. Toiseksi tuosta edellisestä kohdasta seuraa, ettei kirkkoon voida kohdistaa perustuslain 80 §:n säännökseen viitaten vaatimuksia siitä, että kirkkolain delegointisäännöksiä tai voimassa olevia niihin perustuvia säännöksiä olisi muutettava. Ja kohdasta 3: Kirkkolakiin ei voida analogisesti soveltaa perustusvaliokunnan tulkintaa kunnallisista viranhaltijoista. Tämä oli perustuslakivaliokunnan lausunto 3/2000. Ja kohdasta 4: Ei voida sanoa, että tällainen muutostarve olisi välttämätön tai kiireellinen.

Tämä lausunto, jos puheenjohtaja sallii, jaetaan puheenvuoroni jälkeen edustajille. Kun tutustutte lausuntoon, voitte havaita, että se on tehty perustuslain ja kirkkolain esitöiden sekä eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausuntojen perusteella. Pitää mainita, että perustuslakivaliokunta on maamme ylin auktoriteetti perustuslakiasioissa. Se valvoo, että lainsäädännössä noudatetaan perustuslakia, tai ehkä paremmin sanottuna, ettei eduskunnan hyväksymä lainsäädäntö, siis myös kirkkolaki, ole perustuslain vastaista. Erityisen mielenkiintoinen on Saraviidan johtopäätös siitä, että perustuslakivaliokunnan tulkintaa kunnallisista viranhaltijoista, siis tämä 3/2000, ei voida analogisesti soveltaa kirkkolakiin, koska kirkkolakijärjestelmään liittyy uskonnollinen yhdistymisvapaus ja kirkon sisäinen autonomia. Tämä liittyy siihen kysymykseen, että kunnalla ei ole aloitemonopolia säädösten säätämisessä toisin kuin kirkolla on.

Virkapaketin valmistelussa on nimen omaan tällä kohtaa tapahtunut perustavan laatuinen virhe kirkolle epäedulliseen suuntaan ja nimen omaan kirkon autonomiaa kaventavasti. Nimittäin kirkkohallituksen esityksen sivulla 4 on otettu kantaa perustuslain 80 §:n merkitykseen kirkon lainsäädännön kannalta ja viitattu useisiin eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausuntoihin, joissa kaikissa on ollut kysymys kunnallisia viranhaltijoita koskeneista esityksistä, ei siis kirkon viranhaltijoiden. Niistä kirkkohallitus on tehnyt johtopäätöksen siitä, että virkamiesten oikeusaseman perusteista tulee kattavasti säätää lailla. Kirkkohallituksen esityksessä viitatuissa perustuslakivaliokunnan lausunnoissa, tässä yhteydessä 3/2000 ja 64/2002, on todettu, tämä on referoitu esityksessä tällä tavalla, että "vaikka kunnallinen itsehallinto mahdollistaa sen, että kunnille voidaan osoittaa virkasääntöjen antamisvaltaa jossain määrin laajemmin kuin valtion viranomaisille, niin kunnallinen itsehallinto ei kuitenkaan muodosta perustetta tulkita väljästi perustuslain 80 §:n 1 momentin vaatimusta säätää lailla yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteita". Tästä kirkkohallituksen esityksessä on tehty johtopäätös, joka on virheellinen. Siteeraan sitä seuraavassa: "Ottaen huomioon myös kirkon itsehallinnollisen aseman, samankaltainen vaatimus voidaan esittää myös kirkkoa koskevien säännösten sisällöstä ja oikeasta normitasosta". Tästä virheellisestä tulkinnasta on seurannut, että lakitasolle on tuotu tarpeettomasti iso määrä pykäliä. Virhe merkitsee myös sitä, ettei muita vaihtoehtoja säädöstasossa ole tarkasteltu. Virhe voi selittyä sillä, että kirkkohallituksen esityksessä ei ole lainkaan huomioitu perustuslakivaliokunnan lausuntoa 20/2003, joka on Saraviidan lausunnossa keskeinen ja joka on nimen omaan annettu evankelis-luterilaisen kirkon asioissa. Tämä puute on hämmästyttävää, varsinkin kun siinä nimenomaisesti otetaan kantaa virkasääntökysymyksiin eli lakitasoisuusasioihin. Olen katsonut sen sillä kohtaa missä on otsikkona Virkasäännöstö, muistaakseni näin. Edes sitä, että tällainen lausunto on olemassa, ei kirkkohallituksen esityksessä mainita. Kysymyksessä on olennainen ja vakava puute. Uuden perustuslain voimassa ollessa kirkkolain delegointisäännöstö koskien kirkkolain ja kirkkojärjestyksen ja virkasäännöksen asemaa on ollut perustuslakivaliokunnan arvioitavana kaksi kertaa, lausunnossa 20/2003, jonka äsken mainitsin ja 28/2006, joka oli mainittu Saraviidan johtopäätöksissä ja vastauksessa kohdassa 4. Tämä viimeksi mainittu tosin koskee ortodoksikirkkoa, mutta siinä viitataan evankelis-luterilaisen kirkon vastaavaan sääntelyyn. Saraviita on mainittujen perustuslakivaliokunnan lausuntojen perusteella tullut siihen johtopäätökseen, että kirkon nykyiset säätelyt niiltäkin osin kuin ne kirkkolakia alemmilla tasoilla, siis kirkkojärjestyksessä ja virkasäännössä, ulottuvat ihmisten oikeuksien ja velvollisuuksien perusteisiin ovat valtiosääntöoikeudellisesti ongelmattomia. Perustuslakivaliokunta antaa toisin sanoen sen autonomiasta ja aloitemonopolista johtuen varsin vapaat kädet määritellä se säädöstaso, jolla palvelusuhteen ehdoista kirkossa päätetään. On merkillistä, että kirkkohallituksen esityksen perusteista ei löydy edellä mainittua lausuntoa. Näyttää siltä, että kirkko ei haluaisi tässä asiassa käyttää sitä autonomiaa, jonka perustuslakivaliokunta on sille antanut.

Saraviidan lausunnon valossa on selvää, että kirkkohallituksen esityksen valtiosääntöoikeudellinen pohdinta ja analyysi, siis perustuslain osalta ja siitä millä säädöstasolla palvelusuhteen ehdoista kirkolla on oikeus autonomiansa puitteissa päättää, on perustavanlaatuisesti virheellinen ja nimen omaan kirkon vahingoksi. Jo yksistään tämä puute on riittävä syy asian palauttamiselle uuteen valmisteluun, eli jättää esitys nyt raukeamaan. Kuten totesin, virheellinen lähtökohta on merkinnyt sitä, että lakitasolle on nostettu iso määrä säännöksiä, mielestäni tarpeettomasti, kirkolla on selkeästi vapaampi oikeus määritellä palvelussuhteen ehtojen säädöstaso kuin mitä on ajateltu. Mitä useampi säännös on kirkkojärjestyksessä, sitä helpompaa kirkon on kirkolliskokouksen päätöksillä tehdä niihin muutoksia ilman raskasta eduskuntakierrosta. Valmistelu tulee tehdä kirkon omista tarpeista lähtien, eikä matkimalla kunnallisia viranhaltijoita koskevaa lainsäädäntöä.

Tässä yhteydessä on syytä todeta, että lakivaliokunnassa kuullut asiantuntijat olivat sitä mieltä myöskin, että kirkon tulee perustuslain uudistuksesta johtuen uudistaa lainsäädäntöään. Totean tähän, että kumpikaan heistä ei syvällisemmin analysoinut kirkon lainsäädännön tilaa suhteessa perustuslain uudistukseen. Sen vuoksi heidän yleisellä tasolla lausumilla perustelemattomilla ilmauksilla ei voi olla samanlaista painoarvoa asian arvioinnissa.

Haluan vielä huomauttaa palvelusuhteisiin liittyen siitä, että muissa itsehallintoyhteisöissä ollaan siirtymässä yhteen palvelusuhteenmuotoon. Yliopisto ja kunnat ovat siirtymässä pelkästään työsuhteisiin, myös ortodoksikirkko valitsi työsuhteen palvelusuhteen muodoksi, ja selvisi kevyellä säätelyllä. Kirkkohallituksen esitys vie tarpeettomasti vastakkaiseen suuntaan ja on omiaan vain vahvistamaan kirkon virkavaltaistumista. Tämä peruste ei nyt ole sellainen, että yksistään tämän vuoksi asia tarvitsisi palauttaa, enkä ehdottomasti vastusta sitä, että tässä pidetään edelleenkin yllä tätä kaksijakoisuutta, eli virkasuhteisuutta ja työsuhteisuutta, halusin vain huomauttaa sen, että muualla mennään eri suuntaan. Se mitä valiokunnan puheenjohtaja sanoi omassa puheenvuorossaan pitää tietenkin paikkansa, että työsopimuslainsäädäntö sitoisi kirkkoa, mutta siinä tilanteessa taas kirkkolakiin pitäisi muodostaa ne kirkon omat pykälät, joiden määrän ei todellakaan tarvitsisi olla kovin iso. Ne ovat kirkon oppiin ja tunnustukseen liittyviä suojapykäliä, oikeusturvasäännöksiä.

Seuraavaan kysymykseen eli kysymys irtisanomissäännöksistä. Niistä jo tässä yhteydessä sanon, että kun lakivaliokunnan puheenjohtajakin niihin viittasi ja oli lukevinaan meidän kannanottona, että pitäisimme parempana sitä järjestelmää, mikä on nykyisin, niin totean tässä yhteydessä jo, että meidän eriävä mielipide ei ole kannanotto kurinpitomenettelyyn lainkaan. Mietinnön hyväksyminen merkitsisi sitä, että kirkkoon saataisiin uudet modernit viranhaltijoiden irtisanomispykälät, moni taho tuntuukin odottavan ensisijaisesti tätä muutosta. Kun viranhaltijan irtisanomista helpotetaan pitää samalla huolehtia viranhaltijan riittävästä oikeusturvasta. Esitetyssä lainsäädännössä ei ole huolehdittu siitä sillä tavalla, kuin se pitäisi kirkossa tehdä. Kirkko on uskonnollisena yhteisönä toisenlainen kuin kunta. Pelkistäen, että kunnan puolella riittää kun virkamies noudattaa lakia ja työnantajan määräyksiä. Kirkon puolella tilanne ei ole näin yksinkertainen. Kirkon arvomaailma poikkeaa sekulaarin yhteiskunnan arvomaailmasta. Yhteiskunnan lainsäädäntö perustuu yhteiskunnan arvomaailmaan, siksi kirkko yhä useammin joutuu törmäyskurssille yleisen lainsäädännön määräysten kanssa. Julkisoikeudellisena yhteisönä kirkkoa sitoo yleinen lainsäädäntö, samoin kirkon viranhaltija ja työntekijä ovat velvolliset noudattamaan lakia. Kirkkolaista puuttuvat säännökset, jotka turvaavat kirkkoa itseään näissä kollisio- eli ristiriitatilanteissa sekä säännökset, jotka turvaavat toimihenkilöä tilanteessa, jossa hän kirkon opin ja tunnustuksen velvoittamana toimii yleisen lain määräysten vastaisesti. Edellä sanottu liittyy paljon puhuttuun kirkon omaan niin sanottuun syrjintäsäännökseen. Valiokunta on aivan oikein, kuten kuullut asiantuntijatkin, pitäneet tarpeellisena sellaisen säännöksen ottamista kirkkolakiin. Itse olen, kuten jotkut muutkin, ollut kannattamassa niin sanotun oppivarauman sisältävänä syrjintäsäännöksen ottamista kirkkolakiin. Olen valiokunnan kanssa samaa mieltä siitä, että kyseiseen säännökseen liittyy sellaisia monitahoisia kysymyksiä, ettei sen valmistaminen valiokunnassa ollut mielekästä. Syrjintäpykälän lisäksi ja sen kanssa yhdessä pitää selvittää miten kirkko määrittelee omaan toimintaansa ne oikeussäännökset, jotka antavat sille opista ja tunnustuksesta johtuvan oikeutuksen menetellä toisella tavalla joissakin tilanteissa kuin yleinen lainsäädäntö vaatisi. Valiokunta on lähtenyt siitä, että syrjintäsäännös valmistellaan erikseen ja tuodaan myöhemmin erillisenä asiana kirkolliskokoukseen. En lämpene kannattamaan asian pilkkomista esitetyllä tavalla. Lisäksi on huomattavaa se merkittävä seikka, että yhdenvertaisuuslain uudistaminen on parhaillaan loppumetreillä. Yhdenvertaisuustoimikunnan mietintö julkaistaneen lähiaikoina, sillä toimikunnan toimikausi on päättynyt lokakuun lopussa. Mietintö kirjoitetaan hallituksen esityksen muotoon, joten siitä nähdään suoraan mitä uudistuksia ollaan muun muassa syrjinnän käsitteeseen ja syrjintäkieltoihin tekemässä. Sillä, millainen uusi yhdenvertaisuuslaki tulee olemaan, on kovasti merkitystä myös kirkolle ja sen palvelussuhteelle. Edellä sanottu huomioiden ja koska virkapaketin valmistelussa on merkittäviä puutteita tulisi se nyt jättää kokonaisuudessaan raukeamaan. Uudessa valmistelussa tulisi kaikki merkitykselliset kysymykset käsitellä yhdessä ja lähtökohtana kirkon omat tarpeet. Uudistuksella ei siis ole sellaista kiirettä kuin väitetään. Kirkon julkioikeudellinen asema ei voi vaarantua siitä, että kirkko käyttää perustuslaissa sille annettua autonomiaa määritellessään palvelussuhteen ehdot omista tarpeistaan käsin. Lakiesityksen toisena keskeisenä perusteena, tämän perustuslakiasian lisäksi, oli muu työelämää koskeva lainsäädännön kehitys. Tähän perusteeseen voidaan hyvin yhtyä. Kirkollakin on tarve uudistaa palvelussuhdesäännöstöään, sen vain tulee tapahtua harkitummin ja aivan eri lähtökohdista kuin kuntavirkamieslainsäädännön pohjalta.

Vielä yhteenvetona sanon neljään kohtaan nämä raukeamisperusteet. Ensimmäinen on se, että esityksen perustuslaillinen analyysi on virheellinen. Siitä syystä kirkon autonominen oikeus päättää palvelussuhteen ehdoista on kaventunut. Toiseksi esityksestä aiheutuu myös se, ettei normitason määrittelyä suhteessa kirkkolaki, kirkkojärjestys ja virkasääntö ole tehty oikein ja kirkon kannalta tarkoituksen mukaisesti. Kolmanneksi esitystä ei ole valmisteltu kirkon omista tarpeista lähtien. Se tyydyttää kyllä yhteiskunnan odotukset ja vaatimukset, mutta ei kirkon omia erityisvaatimuksia. Neljänneksi kirkkoa ja sen toimihenkilöitä turvaavat oikeussuojasäännökset puuttuvat opin ja tunnustuksen kautta yleisen lain ristiriitatilanteissa.

Pyydän, että se lausunto jaettaisiin edustajille. Siitä lausunnosta ilmenee, että Saraviita vastaa siinä varatuomari Jyrki Anttiselle ja tämä kaipaa pienen selvityksen. Varatuomari Anttinen on kotikaupungissani Oulussa asianajotoimistoa pitävä kollegani, joka harjoittaa Lapin yliopistossa valtiosääntöoikeuden jatko-opintoja erityiskysymyksinä uskonnonvapaus ja sen kytkennät kirkkolakiin. Olemme Nummelan kanssa pyytäneet Anttista hankkimaan tämän kyseisen lausunnon Saraviidalta.









Paluu