Puheenvuoro



Fröman Kim, ombudet

Otsikko:
Lakivaliokunnan mietintö 1/2007 kirkkohallituksen esityksestä 3/2006, joka koskee kirkkolain muuttamista kirkon yhteisen jäsentietojärjestelmän käyttöönottoa varten

Täysistunto:
Keskiviikkona 9 päivänä toukokuuta 2007 klo 14.30

Teksti:
Arvoisa puheenjohtaja, hyvät edustajakollegat, bästa ombudskolleger. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kirkkolain 16 luvun kirkonkirjojen pitoa koskevia säännöksiä siten, että seurakunnittain ja keskusrekistereittäin pidettävät atk-pohjaiset jäsenrekisterit korvattaisiin kirkon yhteisellä atk-pohjaisella jäsenrekisterillä eli jäsentietojärjestelmällä. Siitä huolimatta, että tämä lakivaliokunnan mietintö päättyy ponsiesitykseen, joka sisältää sen, että lakivaliokunta esittää, että kirkolliskokous päättäisi jättää kirkkohallituksen esityksen raukeamaan, niin siitä huolimatta kohdassa "lakivaliokunnan kannanotot" teksti alkaa sillä, että lakivaliokunta pitää kirkkohallituksen esitystä kirkon yhteisestä jäsentietojärjestelmästä tarkoituksenmukaisena ja perusteltuna. Yhteisen jäsentietojärjestelmän rakentaminen tuo sekä taloudellisia että toiminnallisia hyötyjä. Yhteisen jäsentietojärjestelmän myötä on odotettavissa parannuksia henkilörekisterijärjestelmien tietoturvakysymyksiin ja yhteisen jäsentietojärjestelmän toteuttaminen suunnitellulla tavalla edellyttää siis kirkkolain muutosta.

Tehtyyn kirkkohallituksen ehdotukseen kirkkolain 16 luvun muuttamisesta liittyy kuitenkin lakivaliokunnan mielestä eräitä ongelmia seuraavista syistä. Näitä syitä ei ole tähän mietintöön otettu minkäänlaisessa tärkeysjärjestyksessä, vaan järjestys on lähinnä sattumanvarainen. Ensin puhutaan kuitenkin tärkeästä asiasta eli perusoikeusliitynnästä. Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Säännös edellyttää tarkempia laintasoisia säännöksiä, nimenomaan henkilötietojen suojasta. Lain tasolla on turvattava yksilön oikeusturva ja yksityisyyden suoja henkilötietojen käsittelyssä, rekisteröinnissä ja käyttämisessä. Asianmukaisena lähtökohtana on pidettävä pyrkimystä säätää mahdollisimman yksityiskohtaisesti henkilötietojen suojaan liittyvistä seikoista lain tasolla. Nämä äsken luetut siteeraukset löytyvät, toinen hallituksen esityksestä silloin kun perustuslaki säädettiin ja toinen eduskunnan eri valiokuntien mietinnöistä. Kirkkohallituksen esityksessä tätä perusoikeusliityntää ei ole riittävällä tavalla otettu huomioon. Tämä puolestaan on johtanut siihen, ettei ehdotettujen säännösten suhde mainittuun perusoikeuteen ole kaikilta osin selvä.

Sitten tämän rekisterin käyttötarkoituksesta. Ehdotuksen mukaan yhteinen jäsentietojärjestelmä palvelisi seurakuntien ja seurakuntayhtymien toimintaa ja hallintoa sekä kirkon jäsenten oikeuksien ja velvollisuuksien toteutumista. Lisäksi kirkkohallitus voisi käyttää yhteisen jäsentietojärjestelmän tietoja ja tilastoja tilastojen laadintaa varten sekä kirkon toimintaan liittyvien kyselytutkimusten tekemistä varten, ja tuomiokapitulit puolestaan voisivat käyttää jäsentietoja kirkollisten vaalien toimittamiseen liitetyissä tehtävissä. Lakivaliokunta pitää tarkoituksenmukaisena, että kaikki edellä mainitut jäsenrekisterin käyttötarkoitukset otetaan huomioon yhteisen jäsenrekisterin suunnittelussa ja sitä koskevissa säännöksissä. Säännöstasolla tulee tutkia, onko tämä mahdollista esimerkiksi viittausäännöksellä henkilötietolakiin. Ehdotuksessa ei ole kuitenkaan riittävällä tavalla pohdittu, onko tuomiokapituleilla muita tarpeita käyttää jäsentietojärjestelmää. Tämä olisi tarkoituksenmukaista selvittää yhteistyössä tuomiokapitulien kanssa. Koska tuomiokapituli ei ole rekisteriviranomainen, onko mahdollisesta käyttöoikeudesta säädettävä erikseen. Lisäksi lakivaliokunta yhtyy kirkon laintarkastustoimikunnan lausuntoon siitä, ettei esityksestä käy ilmi, miten tietojen saanti käytännössä tapahtuisi ja kuka myöntäisi käyttöoikeuden tuomiokapitulille. Tässä kohdassa on sivulla 3 sen viimeisellä rivillä, niin pyydän saada tehdä näin suullisesti korjauksen, siinä on painovirhe, puhutaan lakivalokunnasta, sekin ehkä pitää paikkansa tai sitten ei, mutta pitää olla lakivaliokunta.

No sitten rekisteriin tallennettavista tiedoista. Tässä on ensin kysymys ns. viitehenkilöistä. Viitehenkilöillä tarkoitetaan henkilöitä, jotka esimerkiksi ovat eronneet kirkosta, mutta ovat olleet joskus kirkossa ja heidän nimensä esiintyy jossain. Jäsenrekisteriin tallentuisi tietoja myös tällaisista henkilöistä, jotka siis eivät ole kirkon jäseniä. Ehdotetut säännökset jättävät sääntelemättä näiden ns. viitehenkilöitä koskevien tietojen käsittelyn. Ehdotuksessa ei ole esimerkiksi säännöstä siitä, mitä tietoja kirkkoon kuulumattomasta, rippikoulun käyneestä voidaan jäsenrekisteriin tallentaa. Ongelman muodostavat lähinnä manuaalisesti pidetyt kirkonkirjat, joista digitoituna tulee osa jäsenrekisterijärjestelmää. Tältä osin lakivaliokunta yhtyy kirkon laintarkastustoimikunnan lausuntoon, jossa on siis kiinnitetty huomiota tähän.

Sitten tietojen luovuttamisesta jäsentietorekisteristä. Ehdotettujen säännösten mukaan kirkon yhteiseen jäsentietojärjestelmään tallennettujen tietojen luovuttaminen olisi mahdollista mistä tahansa riittävät käyttöoikeudet omaavasta seurakunnasta tai keskusrekisteristä, vaikka jäsenyys kirkossa säilyykin edelleen seurakuntakohtaisena. Lakivaliokunnan mielestä olisi tarkoituksenmukaista selkeästi säätää niistä viranomaisista, joilla on oikeus päättää tietojen luovuttamisesta sekä viranomaisten välisestä toimivallan jaosta. Esimerkiksi väestötietolain kokonaisuudistusta valmistelleen työryhmän mietinnössä halutaan uudella väestötietolailla nimenomaan täsmentää Väestörekisterikeskuksen ja maistraatin välistä toimivallan jakoa järjestelmän tietojen luovutuksesta päätettäessä. Uudessa laissa säädettäisiin rekisterihallinnon viranomaisten välisestä toimivallan ja työn jaosta väestötietojärjestelmän tietojen luovuttamisessa. Työryhmän mietinnön mukaan ns. massatiedon luovuttaminen väestötietojärjestelmästä säädettäisiin pääosin Väestörekisterikeskuksen tehtäväksi ja maistraattien toimivalta olisi enää virka-aluekohtainen. Perustelujen mukaan päätöstoimivallan keskittämisellä voitaisiin varmistaa, että luovutuskäytännöt näissä tapauksissa myös jatkossa olisivat mahdollisimman johdonmukaiset ja yhtenäiset. Vastaavasti lakivaliokunnan mielestä olisi tarkoituksenmukaista, että ns. massaluovutusten osalta päätöksenteko olisi kirkkohallituksella. Tämä olisi jo jäsenrekisterin luonteen kirkon yhteisenä rekisterinä sekä kirkkohallituksen yleisen valvontavallan kannalta perusteltua. Tietojen tekninen luovutus voisi kuitenkin tapahtua siitä seurakunnasta tai keskusrekisteristä, jolla olisi tietojen luovuttamiseen riittävä käyttöoikeus. Samalla olisi kuitenkin turvattava se, että tietojen luovuttaminen yksittäistapauksessa, esimerkiksi sukuselvitystä ja sukututkimusta varten, onnistuisi mistä tahansa seurakunnasta tai keskusrekisteristä.

Ja sitten käyttöoikeus- ja lokirekistereistä ja jäsenrekisterin käytön valvonnasta. Ehdotetun kirkkolain 16 luvun 7 §:n mukaan kirkkohallitus pitäisi sekä käyttöoikeusrekisteriä, johon tallennettaisiin henkilötietoja käyttöoikeuden haltijoista, että lokirekisteriä, johon puolestaan tallentuisi tietoja yhteisen jäsentietojärjestelmän käyttämisestä. Säännöksessä ei ole kerrottu, mitä jäsentietoja käyttöoikeusrekisterissä olisi oikeus käsitellä. Kun rekisteröitävien henkilötietojen sisältö on määriteltävä lain tasolla, on ehdotettua säännöstä pidettävä tältä osin puutteellisena. Lokirekisteri on tarpeellinen jäsenrekisterijärjestelmän käytön valvomiseksi, ja järjestelmän valvonta kuuluisi säännöksen mukaan kirkkohallitukselle. Säännöksestä tai esityksen perusteluista ei kuitenkaan käy ilmi, mihin toimenpiteisiin kirkkohallitus voisi ryhtyä, mikäli se huomaisi rikkeitä jäsentietojärjestelmän käytössä. Tältäkin osin lakivaliokunta pitää esitystä puutteellisena. Ja ehdotetun kirkkolain 16 luvun 9 §:n mukaan kirkkohallitus antaisi tarkempia määräyksiä kirkonkirjojen pitämisestä. Perustelun mukaan määräyksenantovaltuus kattaisi lähinnä kirkollishallinnon sisäisten täytäntöönpanomääräysten antamiseen liittyviä kysymyksiä. Perustuslain 80 §:n mukaan lailla on säädettävä mm. asioista, jotka perustuslain mukaan kuuluvat lain alaan, kuten henkilötietojen suojasta. Siten perustuslain 80 §:n 1 momentin säännökset rajoittavat suoraan valtuutussäännösten tulkintaa, samoin kuin valtuutuksien nojalla annettavien säännösten ja määräysten sisältöä. Lakivaliokunnan mielestä valtuutussäännöstä laadittaessa tulee ottaa huomioon perustuslain 80 §:n 2 momentin säännös siitä, että valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Koska asiassa on ainakin välillisesti kysymys henkilötietojen käsittelystä, tulee ehdotettua 9 pykälää täsmentää ja tehdä tarkkarajaisemmaksi esimerkiksi säätämällä, että oikeus on antaa ainoastaan täytäntöönpanomääräyksiä.

Sitten muutama sana suhteesta muihin henkilötietojen suojaa koskeviin säännöksiin. Ehdotetussa 16 luvun 6 §:n 3 momentissa sekä 8 §:n 3 momentissa viitataan hyvin yleisellä tasolla lainsäädäntöön, jota tulee noudattaa. Kirkkolaki on erityislainsäädäntöä verrattuna henkilötietojen suojaa koskeviin yleislakeihin, ja siten lakivaliokunta asettaa kyseenalaiseksi, onko tarkoituksenmukaista rajata yleislakien soveltaminen jäsentietojärjestelmän osalta ainoastaan tietojen luovuttamista ja virheiden oikaisua koskeviin säännöksiin. Tulkinnanvaraiseksi jää esimerkiksi se, sovelletaanko henkilötietojen käsittelyssä muutoin henkilötietolakia, kuten esimerkiksi henkilötietolain 5 §:ssä säädettyä huolellisuusvelvoitetta tai lain 9 §:ssä säädettyä tietojen laatua koskevia periaatteita. Myös yleislakien soveltamisesta käyttöoikeus- ja lokirekisteriin tulee selkeästi säätää.

Muutoksenhaku tietojen luovuttamista koskeviin päätöksiin jää säännöksissä lakivaliokunnan mielestä tulkinnanvaraiseksi. Lakivaliokunnan mielestä ei ole tarkoituksenmukaista, että muutoksenhakusäännökset poikkeaisivat toisistaan, mitä se myös tekee, vaikka en mene nyt yksityiskohtiin siltä osin. Muutoksenhakusäännöksiä ja toimivaltasäännöksiä on tältä osin syytä selkeyttää. Oikeusturvaa, josta tässä on kysymys, koskevat säännökset on myös hyvä keskittää kirkkolain 24 lukuun. Ja suhteesta muuhun kirkkolainsäädäntöön ihan lyhyesti. Lakivaliokunnan mielestä kirkolliskokouksen olisi tarkoituksenmukaista käsitellä kirkonkirjoja koskevia kirkkolain ja kirkkojärjestyksen 16 lukujen muutosesityksiä yhtenä kokonaisuutena.

Saattaa olla, että tämä kuulosti nyt aika voimakkaalta arvostelulta, no ne asiat, jotka siinä tuotiin esille, ne on kaikki sellaisia, jotka voidaan helposti hoitaa. Koska ja lausun vielä näin: Lakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan lakiehdotusta on kiirehditty, jotta saataisiin normipohja teknisen järjestelmän luomiselle. Valiokunnan mielestä olisi kuitenkin tarkoituksenmukaisempaa ensin mm. selvittää tietojärjestelmän käyttötarpeet varsinkin kirkon keskus- ja hiippakuntahallinnon tasolla, selkeyttää toimivallan jako eri viranomaisten kesken sekä selvittää näiden seikkojen vaikutus tekniseen järjestelmäratkaisuun ja laadittaviin normeihin. Siten lakivaliokunta yhtyy kirkon laintarkastustoimikunnan lausuntoon ehdotuksen ennenaikaisuudesta. Kun normitasolla on kysymys perustuslain suojaamasta henkilötietolainsäädännöstä, ehdotettavien säännösten suhdetta perusoikeusjärjestelmään sekä muuhun henkilötietojen suojaa koskevaan lainsäädäntöön on pohdittava käsillä olevaa esitystä syvällisemmin. Ja tämä kaikki päättyy näin ollen lakivaliokunnan ponsiesitykseen, joka on yhden lauseen pituinen ja kuuluu näin: edellä esitetyin perustein lakivaliokunta esittää, että kirkolliskokous päättäisi jättää kirkkohallituksen esityksen raukeamaan. Mutta vielä kerran varmuuden vuoksi: tämä on hyvä asia, uuden valmistelun jälkeen tästä varmasti tulee sellainen, että se voidaan hyväksyä ja tulee kirkon ja kaikkien hyödyksi.


Paluu