Puheenvuoro



Voipio Risto, kirkkoneuvos

Otsikko:
Kirkkolain, kirkkojärjestyksen sekä kirkon vaalijärjestyksen virkamiesoikeudellisten säännösten muuttaminen (Kirkkohallituksen esitys 5/2008)

Täysistunto:
Maanantaina 3 päivänä marraskuuta 2008 klo 13.00

Teksti:
Herra arkkipiispa. Kirkon viranhaltijoita koskevia kirkkolain, kirkkojärjestyksen sekä kirkon vaalijärjestyksen säännösten uudistamista koskeva Kirkkohallituksen esitys nro 2/2006 raukesi 3/4 määräenemmistön puuttumisen vuoksi kirkolliskokouksen syysistuntokaudella 2007. Kirkkohallitus arvioi 22.1.2008 syntynyttä tilannetta. Kirkkohallitus päätyi käynnistämään uuden esityksen laatimisen aikaisemman esityksen pohjalta, mutta kuitenkin siten, että valmistelussa otetaan huomioon lakivaliokunnan esittämät muutokset ja perustevaliokunnan lausunto sekä kirkolliskokouksen täysistuntokäsittelyssä käyty keskustelu. Toisena vaihtoehtona oli uudistuksen jatkovalmistelun kytkeminen kirkkolain kodifiointihankkeeseen, jota koskevan toimikunnan mietinnön on määrä valmistua vuoden 2008 lopussa. Kodifiointityöhön yhdistämisen katsottiin kuitenkin voivan olla ongelmallista, koska silloin kytkettäisiin teknisluonteiseen kokonaisuudistukseen merkittäviä sisällöllisiä muutoksia, jotka voivat vaikeuttaa kodifiointiuudistuksen edistymistä. Kolmantena vaihtoehtona oli koko virkamiesoikeutta koskevan asiakokonaisuuden ottaminen uudelleen tutkittavaksi ja valmisteltavaksi asetettavassa uudessa toimikunnassa. Tällöin tutkittaisiin varteenotettavana vaihtoehtona luopuminen virkasuhteesta kirkon palvelussuhteena joko kokonaan tai rajoittamalla virkasuhteen käyttö kirkon julkisiin viranomaistehtäviin eli murto-osaan nykyisestä. Tämän katsottiin voivan synnyttää kodifiointihankkeen kannalta erittäin hankalan tilanteen ja viivyttävän yhä edelleen kirkon virkamiesoikeudellisten säädösten saattamista perustuslain edellyttämälle säädöstasolle. Ei katsottu mahdolliseksi, että nykyinen kirkkolain ja kirkkojärjestyksen vanhentunut ja säädöstekniseltä tasoltaan ongelmallinen virkamiesoikeuden säännöstö toistettaisiin kodifiointityössä puuttumatta samalla sen perustuslain kanssa ristiriidassa olevaan sisältöön. Kirkkohallitus ei myöskään ollut valmis käynnistämään työskentelyä siitä lähtökohdasta, että tavoitteeksi asetettaisiin virkasuhteesta luopuminen ja työsopimussuhteisiin yleisesti siirtyminen. Vaikka Kirkkohallituksen nyt käsillä olevassa esityksessä on hyvin paljon samaa kuin marraskuussa 2007 rauenneessa esityksessä, se on kuitenkin valmisteltu kokonaan uudelleen ja erityisesti niiltä kohdin, jotka herättivät edellisessä käsittelyssä keskustelua. Kirkkohallituksen edellisen esityksen kirkolliskokouskäsittelyssä nousivat esiin seuraavat kysymykset: Tulisiko asettaa työsopimussuhteiseen otettavalle henkilölle samanlainen kirkon jäsenyysedellytys kuin virkasuhteissa, eli tiukentaa jäsenyysedellytystä? Voitaisiinko asettaa kirkon työntekijöille lainsäädännössä nimenomainen kirkon tunnustukseen sitoutumisvelvoite? Onko syytä luopua lehtorin viroista nykymuodoissaan sekä kenties suurimman huomion saaneena kysymys syrjinnän kieltoa koskevan pykälän ottamisesta kirkkolakiin.

Kirkkohallituksessa elokuussa 2008 käytävää keskustelua varten laadittiin kirkkohallituksen työmarkkinaosastossa virkamiestyönä muistio, jossa näitä erityiskysymyksiä pyrittiin eri näkökulmilta avaamaan ja pohtimaan ratkaisuvaihtoehtoja. Tämä muistio on jaettu kirkolliskokousjäsenille. Tuosta muistiosta ilmenee, että Kirkkohallituksen valmistelussa varsin seikkaperäisesti pohdittiin ja arvioitiin käytyä keskustelua sekä siinä esitettyjä näkökohtia. Kun Kirkkohallituksen esitys on laadittava hallituksen esityksen muotoon, ei lopulliseen Kirkkohallituksen esitykseen luonnollisesti ole voitu ottaa kaikkea tuota pohdintaa. Muistio on laadittu nimenomaan tausta-aineistoksi Kirkkohallituksen täysistunnossa käytävän keskustelun tueksi ja pohjaksi. Muistion sisältämät toimenpide-ehdotukset eivät tulleet Kirkkohallituksen päätöksiksi lehtoria koskevaa osaa lukuun ottamatta. Siitä kuitenkin ilmenevät ne argumentit ja se laaja pohdiskelu, jotka johtivat Kirkkohallituksen kirkolliskokoukselle esittämiin ratkaisuihin muistiossa käsiteltyjen asioiden osalta. Kirkkohallituksen esitys laadittiin vasta muistion pohjalta käydyn keskustelun mukaisesti Kirkkohallituksen seuraavaan istuntoon 16.9.2008. Käyn seuraavassa läpi Kirkkohallituksen nyt tekemän esityksen pääkohdat.

Aluksi on syytä palauttaa mieleen ne keskeiset syyt, joiden johdosta kirkon virkasuhteesta henkilöstöä koskevien säännösten uudistaminen on ajankohtaista. Nykyiseen perustuslakiin sisältyvät perusoikeussäännökset, jotka otettiin jo perustuslain edeltäjään Suomen hallitusmuotoon 1990-luvulla, edellyttävät useiden keskeisten viranhaltijoiden ja työntekijöiden oikeusasemaa koskevien seikkojen säätämistä lain tasolla. Eräitä lain tasoa edellyttäviä säännöksiä on nyt kirkkojärjestyksessä. Kirkollishallinnossa on lisäksi erityisesti kunnallishallinnosta omaksutun käytännön mukaisesti olennaisistakin viranhaltijoiden oikeusasemaan vaikuttavista asioista määrätty seurakunnan hyväksymissä ja tuomiokapitulin vahvistamissa virkasäännöissä, jotka puolestaan perustuvat Kirkkohallituksen laatimaan mallisuositukseen. Perustuslain kanssa ristiriitaan joutuneet säännöksen on tullut mahdollisimman nopeasti saattaa perustuslain edellyttämälle säädöstasolle. Perusoikeusuudistus tuli voimaan 1995, nyt on vuosi 2008. Jos mennään oikein nopeasti, voidaan saada lainsääntö voimaan vuonna 2010.

Kirkon virkamiesoikeudellisten säännösten uudistamisesta käydyssä keskustelussa on kyselty sitä, onko kirkko menettämässä uudistuksen myötä itsemääräämisoikeuttaan. Ja ollaanko kirkkoon tuomassa ulkoapäin maallisen yhteiskunnan säännöksiä. Kirkon virkamiesoikeudelliset säännökset ja määräykset ovat aina seuranneet muun yhteiskunnan vastaavaa normistoa. Valtion virkamieslainsäädäntö ja virkamiesoikeudellinen ajattelu ovat toistuneet selkeästi kirkkolain ja kirkkojärjestyksen tavassa hahmottaa viranhaltijan oikeuksia ja velvollisuuksia. Seurakuntien ja kirkon keskushallinnon virkasäännöt ovat puolestaan noudatelleet kunnallisten virkasääntöjen kulloistakin kehitystä. Lisäksi, kuten oikein onkin, kirkon virkamiesoikeudessa on koko joukko selkeästi kirkon omasta järjestysmuodosta nousevia säännöksiä, jotka on liitetty muusta yhteiskunnasta omaksuttuun normijärjestelmään. Nykyisen kirkkolain ja kirkkojärjestyksen säätämisen, siis 14 viime vuoden aikana, on perusteellisesti uudistettu valtion virkamieslaki sekä työsopimuslaki. Lisäksi kuntien viranhaltijoille on säädetty kokonaan uusi viranhaltijoiden oikeusasemaa koskeva laki, joka sekin on ehditty uudistaa ja korvata toisella lailla. Lisäksi on säädetty uutta työoikeudellista lainsäädäntöä, mm. työturvallisuuslaki ja yhdenvertaisuuslaki. Ja tätä yhdenvertaisuuslakiakin ollaan jo uudistamassa. Sitä varten on työryhmä työskentelemässä Oikeusministeriön johdolla. Työsopimuslaki ja muu yleinen työoikeuden lainsäädäntö koskee sellaisenaan kirkon työsopimussuhteisia työntekijöitä. Viranhaltijoita koskevat säännökset ovat sen sijaan jääneet muuttamattomiksi ja kehityksen jalkoihin.

Kirkkohallituksen esityksen peruslinjaus on se, että kirkon palveluksessa olevien viranhaltijoiden ja työntekijöiden oikeudellista asemaa ja heidän palvelussuhdettaan tulee koskea samankaltaiset säännöt kuin muitakin tässä yhteiskunnassa virka- ja työsuhteessa työskenteleviä henkilöitä. Kuitenkin niin, että kirkon ja sen järjestysmuodon erityispiirteet otetaan tarkoin huomioon. Kirkkolaissa säädettäisiin useista viranhaltijoiden oikeusasemaan koskevista asioista, joista nykyään säädetään kirkkojärjestyksessä tai määrätään virkasäännöllä, mutta jotka siis perustuslain mukaan edellyttävät laintasoista säätämistä. Kirkkolakiin otettaisiin myös sellaisia viranhaltijoita koskevia uusia säännöksiä, jotka ovat tarpeen muun työelämän lainsäädännön kehittymisen vuoksi. Kirkkojärjestyksestä kirkkolakiin otettavaksi ehdotetaan säännöksiä, jotka koskevat mm. viran haettavaksi julistamista, virkasuhteeseen nimittämistä, viranhaltijan velvollisuuksia, virkavapautta, sivutointa, nimikirjan pitämistä sekä eräitä pappien virkasuhteiden hakumenettelyjä ja viranhoitomääräyksen antamista koskevia säännöksiä. Kirkkojärjestyksessä säädettäisiin eräistä virkoja koskevista yleisistä asioista, joissa ei tarvita laintasoista säätämistä. Kirkkojärjestyksessä säädettäisiin myös mm. papin viran kelpoisuusvaatimuksista, kirkkoherranviran tehtävistä, kirkkoherran ja kappalaisen valintamenettelyistä, kanttorivirasta sekä seurakuntien yhteisiä virkoja koskevista asioista. Mallivirkasäännöstä lakiin otettavaksi ehdotetut säännökset koskevat mm. viran haettavaksi julistamista, viran täyttämistä, lääkärintodistusta, terveystarkastuksia, koeaikaa, viranhoitomääräyksen antamista, virkasuhteen sekä siihen liittyvien oikeuksien alkamista ja keskeyttämistä, virkasuhteen lakkaamista, viranhaltijan yleisiä velvollisuuksia sekä velvollisuuksia siirtyä toiseen virkaan, virkavapautta, etuuksien vanhentumista ja saatavien kuittausta palkasta. Kirkkolain valtuussäännös virkasäännön antamisesta ehdotetaan samassa yhteydessä kumottavaksi. Virkasääntöjä voitaisiin vuoden siirtymäajan verran edelleen noudattaa sikäli kuin ne eivät ole ristiriidassa lain kanssa, mutta itse asiassa virkasäännöistä siis tässä yhteydessä luovuttaisiin. Virkamieslainsäädännön ja työoikeuden kehityksen vuoksi esitettävät säännökset koskevat lähinnä asioita, joista kirkkolaissa ei tähän asti ole lainkaan säädetty tai jotka kaipaavat vanhentuneisuuden takia taikka epätäsmällisyyden vuoksi muutosta. Tällaisia ovat esim. säännökset, jotka koskevat virkasuhteen lajeja, lomauttamista, virkasuhteen irtisanomis- ja purkamisperusteita, virkasuhteen päättämismenettelyä, viranhoitomääräystä, työnantajan velvollisuuksia, työturvallisuutta, erityistä irtisanomissuojaa, viranhaltijan asemaa ja irtisanomisoikeutta ns. liikkeen luovutuksen yhteydessä, irtisanomisaikaa, menetettyjen ansioiden korvaamista, irtisanotun viranhaltijan takaisin ottamista, yhdistymisvapautta, palkan takaisin perintää ja työtodistuksia. Tämä luettelonomainen teksti ei ole kovin herttaista kuunneltavaa, mutta se osoittaa kuinka laajasta lainsäädännöstä on kysymys ja kuinka monesta asiasta nyt säädettäisiin tavalla joka vastaisi ajanmukaista työlainsäädäntöä maassamme.

Palvelussuhteen päättämismenettelyksi ehdotetaan yhdenmukaisesti maamme muun työ- ja virkamieslainsäädännön kanssa irtisanomis- ja purkumenettelyä. Irtisanomismahdollisuus laajennettaisiin siten myös koskemaan kanttoreita, seurakuntapappeja ja piispoja. Muitahan irtisanomismahdollisuus koskee jo nykyisinkin. Virkasuhteen purkaminen virkasuhteen ehtojen vakavasta rikkomisesta tulisi nyt myös kirkon hallinnossa mahdolliseksi. Virkasuhteiden jatkuvuusperiaate säilytettäisiin, mikä tarkoittaa siis sitä, että jos viranhaltija irtisanotaan laittomasti, viranhaltijalla on oikeus palata aikaisempaan virkaansa. Samassa yhteydessä kurinpitomenettelyä koskeva kirkkolain 23 luku ehdotetaan kumottavaksi. On syytä korostaa sitä, että nämä ovat yleisiä työ- ja virkamiesoikeudellisia periaatteita, eikä näitä tuoda minkään ajankohtaisen kirkkopoliittisen asian takia juuri nyt päätettäväksi.

Lakiesityksellä pyritään selkeyttämään työnantajan käsitettä. Seurakuntapapiston työnantaja on seurakunta, mutta tuomiokapitulilla on edelleen eräitä merkittäviä työnantajatehtäviä, sekä oikeuksia että velvollisuuksia, joissa sen toimivalta astuu seurakunnan toimivallan sijaan. Esim. papin irtisanomisesta virastaan viranhoidollisin syin päättää tuomiokapituli eikä seurakunta. Ja seurakuntapastorin ottamisesta ja toiseen seurakuntaan siirtämisestä päättäisi edelleenkin tuomiokapituli. Lehtorin virkaa koskevat säännökset ehdotetaan edelleen kumottaviksi. Tässä Kirkkohallituksen esitys noudattelee mm. piispainkokouksen virkasuhdetyöryhmän mietinnöstä antaman lausunnon mukaisia linjauksia. Perustevaliokunnan edellyttämällä tavalla esityksen perusteluja on aikaisemmasta täydennetty. Viittaan tässä niihin esityksessä oleviin perusteluihin. Viroissa olevien lehtorien asema pidettäisiin siirtymäsäännöksen nojalla edelleenkin ennallaan niin kauan kuin he ovat siinä samassa virassa. Uusia lehtoreita ei sitten enää nykymuodossa voisi tulla.

Kirkkohallituksen käsillä oleva esitys ei aikaisemmasta esityksestä poiketen sisällä nimenomaista säännöstä syrjinnän kiellosta. Marraskuussa 2007 rauenneeseen esitykseen sellainen sisältyi, viime vaiheessa lakivaliokunnan muokkaamassa muodossa. Syrjinnän kiellon olemassa olon kannalta pykälän pois jättäminen ei ole sisällöllinen muutos. Ilman nimenomaista säännöstäkin perustuslain ja yhdenvertaisuuslain syrjinnän kieltoa tarkoittavat säännökset koskevat kirkon virkasuhteita sellaisenaan, riippumatta siitä, onko kirkkolaissa asiaa koskeva nimenomainen säännös vai ei. Työsopimussuhteisten työntekijöiden osalta yhdenvertaisuuslaissa ja työsopimuslaissa olevat syrjinnän kiellon sisältävät säännökset koskevat jo nyt edelleenkin välittömästi kirkon työsopimussuhteita. Kirkkohallituksen esityksen perustelussa tätä asiantilaa selostetaan nyt varsin laajasti ja seikkaperäisesti.

Eräät termit ovat herättäneet keskusteluissa myöskin kysymyksiä, sellaiset kuin "kilpaileva toiminta" tai "liikkeen luovutus". Kirkkohallitus on halunnut käyttää samoja termejä samoista asioista joita Suomen työlainsäädännössä ja Suomen lainsäädännössä yleisesti käytetään. Näin yhtenäinen tulkinta ja oikeuskäytäntö varmistetaan ja se lisää viranhaltijoiden ja seurakuntien oikeusturvaa tässä asiassa. Samoista asioista säädetään samoilla nimillä, jolloin oikeuskäytäntö ja tulkinnat ovat vertailukelpoisia. Termit eivät välttämättä ole kovin onnistuneita ja herättävät ehkä vääriä mielikuvia, mutta pahimpien pelkojen mukaisia ongelmia ei ole tosiasiassa olemassa.

On valitettavaa, että kirkkolain pykälämäärä tämän esityksen toteutuessa edelleen nykyisestä paisuisi. Osittain se johtuu perustuslain säädöstasolle asettamista edellytyksistä. Mutta osittain lakiin on esitetty otettavaksi sellaisiakin säännöksiä, jotka sinänsä säädöshierarkisesti voisivat olla kirkkojärjestyksessäkin. On kuitenkin pidetty voimakkaasti silmällä sitä, että virkamiesoikeudelliset säännökset olisivat lain käyttäjän, eli seurakuntatason soveltajan, mahdollisimman helposti löydettävissä ja luettavissa. Nyt käsillä olevan esityksen neljä vuotta kestäneen valmisteluajan kuluessa näkemykset siitä, mitkä asiat on välttämättä säädettävä lain tasolla ja mitkä voisivat olla kirkkojärjestyksen säännösten varassa, on jonkin verran muuttunut. Johonkin mittaan tähän ongelmaan voitaneen vielä palata kirkkolain kodifioinnin yhteydessä.

Herra arkkipiispa, olisi erinomaisen toivottavaa että kirkolliskokous voisi päättää lainsäädäntöhankkeesta kevätistuntokaudella toukokuussa 2009. Kirkon viranhaltijoiden oikeudet ja velvollisuudet on nyt säännelty puutteellisesti, ja sekä viranhaltijoiden että seurakuntien oikeusturvat ovat puutteellisella ja epätyydyttävällä tasolla.



Paluu